導讀

“凈采礦權”出讓有利于采礦權資產價值實現，維護國家資源所有權益，有利于維護礦業開發良好秩序，有利于實現“多規合一”，促進礦業可持續發展。“凈采礦權”出讓實施步驟包括聯合踏勘、設置條件審查、調查確權、政策處理、公示、告知政策處理實施�，F實中“凈采礦權”政策處理程度有待深化，政策處理范圍應更加具體，政策處理費用標準應予明確。完善“凈采礦權”出讓制度的建議：(1)探索建立“凈采礦權”儲備制度；(2)進一步細化政策處理范圍；(3)完善政策處理費用標準。

 

本文引用信息

陸世東，郭麗娜，許書平，涂美義，張 玲.

“凈采礦權”出讓分析及對策建議[J].中國國土資源經濟,2019，32（12）:08-11.

 

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引  言 

2010年，浙江省從嘉興市海鹽縣、臺州市溫嶺縣等地開始試行“凈采礦權”出讓。2013年，浙江省國土資源廳出臺《關于推進凈采礦權出讓工作的指導意見》，標志著“凈采礦權”出讓在浙江全省推行。近兩年來，湖北、福建、江西等省將“凈采礦權”出讓納入礦業權出讓制度改革試點內容，取得積極成效。

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 “凈采礦權”出讓的定義及施行目的

 

根據浙江省國土資源廳《關于推進凈采礦權出讓工作的指導意見》，“凈采礦權”是指采礦權出讓前期的相關政策處理到位，競得人不再受土地、地面附著物及固定資產等權益制約，且可進場開展礦山建設的擬出讓采礦權。

有專家進一步明確了“凈采礦權”的內涵，認為“凈采礦權”是指審批手續完備、資源儲量清晰，無附帶資產；礦山建設、開發時需征（占）用土（林）地以及其他附著物等有關政策已處理到位；采礦權受讓人能順利實施礦產開發的擬出讓采礦權。“凈采礦權”出讓是指組織“凈采礦權”出讓的有關活動。

由此可見，實施“凈采礦權”出讓的主要目的是為采礦權受讓人順利實施開采活動創造條件。不少地方的礦產資源所依附的土地包括林地大部分為農村集體所有，采礦權競得人要在礦區及其影響范圍內實施礦區道路修建、地上附著物清理、配套設施修建等開采相關活動，必須獲得相關權利方的允許。長期以來，與此相關的土地和林地征用、房屋拆遷、構筑物拆除、墳墓遷移、青苗補償等政策處理均由采礦權人自行與相關權益方協商。協商過程中，由于制度不完善、地方保護主義、相關利益方漫天要價等因素，處理周期長、補償金額高，甚至由于政策處理難以到位，導致采礦權人長期無法開工而放棄采礦權的情況。施行“凈采礦權”出讓，相關的政策處理由地方政府開展，有利于維護采礦權人合法權益并降低辦礦成本。

 

02

“凈采礦權”出讓實施步驟   

 

綜合浙江、湖北、福建、江西、廣西等�。▍^）和地市出臺的關于“凈采礦權”出讓相關文件，并經實地調研，實施“凈采礦權”出讓通常包括以下7個步驟。

2.1 聯合踏勘

縣級人民政府組織本級自然資源、發展改革、經信、生態環境、水利、林草、應急管理和信訪維穩等相關部門，以及擬出讓采礦權所在的鄉鎮人民政府、村民委員會代表等進行現場踏勘。

2.2 設置條件審查

各有關部門根據現場踏勘情況，按職責分工審查擬出讓采礦權的設置條件并出具明確意見。其中，自然資源部門負責審查土地利用總體規劃、基本農田占用、城鄉規劃、礦產資源規劃、資源儲量、地質災害等內容；發展改革、經信部門負責審核產業政策、礦產品目錄清單及項目立項；生態環境部門負責審查生態保護紅線并開展環境影響評價；水利部門負責審查水利設施保護及水土保持；林草部門負責審查林業規劃、林地占用；應急管理部門負責評價安全可行性；信訪維穩部門負責社會不穩定因素評估等。

2.3 調查確權

鄉鎮人民政府負責調查認定擬出讓采礦權礦區范圍或影響范圍所需征用的土地、地面附著物及固定資產權屬，確保權屬清晰、無權益糾紛。

2.4 政策處理

在礦區或影響范圍內，若需征用土地和林地、拆遷房屋、拆除構筑物、遷移墳墓、損毀青苗等，由鄉鎮人民政府與相關權益方簽訂安置補償協議。涉及村集體權益的，鄉鎮人民政府組織召開村民大會或村民代表大會討論，并經三分之二以上的村民或村民代表同意。涉及個人權益的，須經全部權益人同意。

2.5 公示

縣級自然資源部門擬訂“凈采礦權”處置方案，處置方案包括擬出讓采礦權基本情況、踏勘及設置條件審查情況、安置補償情況、可行性論證、政策處理措施等內容，報縣級人民政府批準后公示。“凈采礦權”處置方案應在擬出讓采礦權所在的鄉鎮人民政府及村設置的信息公示欄、縣級人民政府及同級自然資源管理部門等門戶網站進行公示，公示期不少于7個工作日。

2.6 告知

采礦權按規定進入礦業權交易機構交易，礦業權交易機構在采礦權出讓公告中告知政策處理的責任主體及處理結果。

2.7 政策處理實施

申請人在采礦權招拍掛中競得采礦權，與采礦權出讓人簽訂出讓合同，繳納價款，成為采礦權人。采礦權人按照出讓公告約定繳納土地和林地征用補償、房屋拆遷安置補償、青苗補償等政策處理費用，與所在鄉鎮人民政府簽訂《采礦權競得人進場施工保證協議書》。鄉鎮人民政府在協議規定的時間內完成政策處理。采礦權人辦理完成采礦權許可證等證照后，進場實施開采活動。

 

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實施效果 

 

3.1 有利于采礦權資產價值實現，維護國家資源所有權益

一般認為，當礦業權資產與其他產權相關聯時，往往會增加礦業權資產的定價難度。采礦權往往與集體土地所有權、土地承包經營權、宅基地使用權、房屋所有權、林權以及其他礦業權相關聯。因此，礦山企業特別是外地企業，由于對競得采礦權后能否順利完成與這些相關權利人進行協商解決辦礦相關手續沒有把握，甚至可能知難而退，由此可能導致采礦權市場競爭不充分、資源價值被低估的情形。而“凈采礦權”是在出讓前已妥善解決采礦權與相關方之間的利益關系，使礦山企業不再受土地、地面附著物及固定資產等權益制約，客觀上保證了市場充分競爭，有效發揮了市場在礦產資源配置中的決定性作用。浙江省礦業權網上交易系統顯示，在推行“凈采礦權”出讓制度之后的2013至2018年，全省采礦權出讓收益價格平均溢價率為149%，相比于2011年至2012年提高87%。2018年，廣西南寧市一宗“凈采礦權”公開出讓，出讓收益溢價率達465%。實施“凈采礦權”出讓，有利于采礦權資產價值得到真實體現，有利于增加國家礦產資源產權收益。

3.2 兼顧各方利益，維護礦業開發良好秩序

對于礦山企業，“凈采礦權”出讓不僅可保障其競得采礦權后順利實施開采活動，而且有效解決了采礦權出讓中競買人之間或競買人與出讓方之間的信息不對稱問題，礦山企業在參加采礦權競買之前可以充分評估競得采礦權的成本、風險和預期收益，以做出正確的投資決策。對于當地居民群眾，“凈采礦權”出讓也充分保障其知情權，而且與地方政府協商簽訂安置補償協議，由政府按照“公正、公平、公開”原則進行安置補償，盡可能避免其權益受損。2018年，湖北省松滋市一宗“凈采礦權”出讓，所在的鎮政府組織對受影響的55戶農戶房屋拆遷，合計補償1580余萬元，補償農戶最高金額45萬元。對于礦山所在地的鄉鎮、村集體，有利于增加財政收入。為調動鄉鎮、村集體工作積極性，浙江、福建、廣西南寧要求在“凈采礦權”出讓中，縣級所得的礦業權出讓收益應按一定比例向鄉鎮、村集體分配。如福建閩侯縣明確縣級所得的礦業權出讓收益，縣、鄉、村的分成比例為4∶3∶3。

3.3 實現“多規合一”，促進礦業可持續發展

在“凈采礦權”出讓中，自然資源、發展改革、經信、生態環境、水利、林草等相關部門依據有關法規政策規定對采礦權設置條件審查，多部門共同審核把關，實質上完成了采礦權“多規合一”設置審查，包括兩大規劃體系審查：工業及產業規劃、國民經濟和社會發展規劃等經濟社會發展規劃審查，以及土地利用總體規劃、礦產資源總體規劃、城鄉規劃、生態紅線、水土保持規劃、林業規劃等空間規劃審查。“多規合一”審查強化了規劃對采礦權設置的剛性約束，推動形成符合生態文明建設要求的礦業發展模式。

 

04

主要問題分析

 

4.1 “凈采礦權”政策處理程度有待深化

當前，政府只是在采礦權公開出讓前與相關權益方簽訂了政策處理協議，公開出讓后再具體實施政策處理工作。此種方式實際上并未達到“凈礦出讓，凈礦交付”程度，而是“毛礦出讓，凈礦交付”，隱藏著不少問題：一是如政策處理工作進展遲緩，導致不能按時交付“凈礦”，可能導致采礦權人投資成本增加，甚至失去商業機會等問題；二是如果與相關權益方簽訂協議時間點與采礦權公開出讓時間點間隔太長，由于物價上漲、土地增值等原因，可能出現相關權益方反悔，要求重新測算政策處理費用等問題。如上兩種情況一旦發生，極易產生糾紛，政府和采礦權人都會蒙受較大損失。

4.2“凈采礦權”政策處理范圍應更加具體

一是“凈采礦權”政策處理范圍一般限定在礦區或影響范圍內，而未考慮礦山道路修建占地范圍。實踐中，礦山道路能否順利修建和使用，往往是實施開采活動的關鍵因素。二是地下開采礦權和露天開采礦權政策處理范圍沒有加以區分。相對于露天開采礦權，地下開采礦權的影響范圍主要集中在井口周邊一定范圍、地上生產生活設施布置范圍，影響范圍有限，政策處理范圍不應拓展到整個礦區范圍。

4.3“凈采礦權”政策處理費用標準應予明確

“凈采礦權”出讓政策處理中的土地和林地征用、房屋拆遷、構筑物拆除、墳墓遷移、青苗損毀等政策處理費用計算標準沒有明確的規定和參考依據，容易產生政策處理費用計算不精準、補償不合理等問題。

 

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完善“凈采礦權”出讓制度的建議

 

5.1 探索建立“凈采礦權”儲備制度

土地儲備中的“凈地”指土地權屬清晰、安置補償落實到位、沒有法律糾紛、規劃條件明確，已經完成地面、地上、地下建筑物、構筑物等設備拆除，具備動工開發所必須的其他基本條件的土地。參照土地儲備制度，由政府或自然資源收儲機構出資，儲備一批“凈采礦權”。納入儲備的“凈采礦權”應達到如下要求：符合“多規合一”，資源儲量明確，政策處理費用已經實際向權益人支付，土地征用、房屋拆遷、構筑物拆除、墳墓遷移等工作已經完成，林地征占用手續、水土保持方案備案等已經預申請，具備實施開采活動必須的其他基本條件。礦山企業競得“凈采礦權”后，只需繳納費用、辦理登記手續即可實施開采活動。建立“凈采礦權”儲備制度，不僅可避免目前“毛礦出讓，凈礦交付”的隱藏風險，有效促進市場充分競爭，而且有關部門可根據社會經濟發展、市場需求形勢靈活出讓采礦權，提升政府宏觀調控礦產資源供給的能力。

5.2 進一步細化政策處理范圍

建議將礦山道路修建占地納入“凈采礦權”出讓政策處理范圍，保障礦山實施開采活動必備通路條件。地下開采礦權和露天開采礦權政策處理范圍應加以區分，地下開采礦權的處理范圍應限定在井口周邊一定范圍、地上生產生活設施布置范圍，不需包含整個礦區范圍。

5.3 完善政策處理費用標準

“凈采礦權”出讓中的土地征用安置補償標準可參考當地土地出讓執行的標準，如湖北省松滋市“凈采礦權”出讓中的土地安置補償嚴格按照《湖北省征地統一年產值標準和區片綜合地價》執行。房屋拆遷、構筑物拆除以第三方評估價為準，涉及房屋拆遷的按貨幣安置或者村內異地遷建，其中貨幣安置不再向安置對象劃撥宅基地。青苗補償按不同農作物每畝產量進行補償，但一般不得高于本村上半年平均產量的總值。同時，“凈采礦權”出讓應探索被征用土地作價入股、解決當地群眾就業、為權益方購買社保等多種安置補償形式，給開礦地群眾更高的收益，緩和礦地矛盾，推動礦業經濟和地方經濟共同發展。

 

作者信息

陸世東（1983—），男，湖北省武漢市人，湖北省國土資源研究院高級工程師，工學碩士，主要從事自然資源大數據和礦政管理政策研究。