近年來，隨著地勘行業轉型升級、市場拓展、以及生態文明建設的深入推進，礦山地質環境生態修復成為全社會關注的熱點。尤其是國家為了加快解決礦山地質環境歷史遺留問題，提出了“鼓勵社會資金參與，大力探索構建‘政府主導、政策扶持、社會參與、開發式治理、市場化運作’的礦山地質環境恢復和綜合治理新模式”之后，以“開發式治理”為核心的礦山地質環境治理新模式不斷涌現，在很大程度上促進了礦山地質環境歷史遺留問題的解決，但同時也暴露出一些問題，特別是法律方面存在的風險。

 

那么，礦山地質環境生態修復尤其是“開發式治理”之路如何走才能更安全穩妥，達到事半功倍的效果？又該如何從法律層面規避風險？

有收益了！礦山治理產業化

業內其實早有共識，礦山地質環境恢復治理只有走產業化之路，讓社會投資者有投入、有回報，形成良性循環，才能從根本上解決歷史遺留下來的礦山生態環境問題，問題的關鍵在于如何產業化。

 

 

據2017年全國礦山資源開發環境遙感監測結果顯示，全國礦產資源開發占用土地面積約362萬公頃，其中歷史遺留及責任人滅失的230萬公頃。全國用于礦山地質環境治理資金超過900余億元，完成治理恢復土地面積92萬公頃。礦山生態修復任重道遠、方興未艾。

原國土資源部等有關部委聯合出臺的《關于加強礦山地質環境恢復和綜合治理的指導意見》中明確指出，按照“誰治理、誰受益”原則，大力探索“政府主導、政策扶持、社會參與、開發式治理和企業化運作”的礦山地質環境恢復和綜合治理新模式。

這種新模式將涉及到土地和礦政政策，現實中礦山早已經責任主體滅失了，造成的環境問題也已擺在那里了，但土地性質仍是農用地，要恢復成建設用地、生態用地或建設公園還牽扯到用地手續的變更。

 

廢棄礦山生態恢復治理還涉及到礦產資源政策，要在符合規劃、保證安全的前提下，依法開發存量資源。但在實際中推動礦區殘余資源開發的時候，會牽扯到一系列問題，有的地方市級政府同意了，但上一級卻要求開采就得重新辦證，而現在辦一個采礦證何其難。只有相關政策在實踐中不斷完善，才能真正有力推進這項工作的進行。

要吸引社會資金進行開發式治理，必須要實現產業化，讓社會投資者有產出有回報。歷史遺留的礦山環境恢復治理回報無非有3個途徑：

1. 恢復成建設用地，
2. 恢復成農用地，
3. 恢復成生態用地。

比如，有些地方歷史遺留的礦山環境問題由地方政府組織實施，工程實施完恢復治理得很好，種上了草栽上了樹，可當恢復治理完了之后發現還需要澆水、剪枝、維護，這就給地方政府造成了負擔。但如果通過合同制的方式由企業來開發，企業為了生態恢復就栽植棗樹，結了棗企業就有產出，那澆水和其他后期維護就不成問題了，這就形成了良性循環。只有生態修復后形成產業，才有可持續的動力。

 

國家出臺了哪些政策法規？

近年來，隨著生態文明建設的推進，國家及相關部委先后對礦山地質環境修復密集出臺了一系列政策法規：

1. 國務院發布《國務院關于全面整頓和規范礦產資源開發秩序的通知》，指出要探索建立礦山生態環境恢復補償制度，明確治理責任。
2. 原國家環保總局印發《礦山生態環境保護與污染防治技術政策》。
3. 財政部、原國土資源部、原國家環保總局聯合印發了《關于逐步建立礦山環境治理和生態恢復責任機制的指導意見》，要求制訂礦山生態環境保護和綜合治理方案和具體措施。
4. 原國土資源部印發《礦山地質環境保護規定》，指出要編制礦山地質環境保護與恢復治理方案，開展礦區預防和治理恢復工作。
5. 原環保部印發《國家環境保護“十二五”規劃》，指出要加強生態監管，落實相關企業的責任。
6. 國務院辦公廳印發《關于健全生態保護補償機制的意見》。
7. 原國土資源部等五部委聯合印發《關于加強礦山地質環境恢復和綜合治理的指導意見》，提出礦山地質環境恢復和綜合治理新模式。
8. 國家發展改革委等九部門聯合印發《建立市場化、多元化生態保護補償機制行動計劃》，指出要合理界定資源開發邊界和總量。

 

市場化方面國家具體有哪些政策？

主要有以下政策：

1. 黨的十九大報告提出要“加大生態系統保護力度， 建立市場化、多元化生態補償機制”。
2. 國務院辦公廳印發了《關于近期土壤環境保護和綜合治理工作安排的通知》，提出“誰投資、誰受益”的原則，引導和鼓勵社會資金參與。
3. 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出建立生態環保市場化機制。
4. 國務院辦公廳印發了《關于推行環境污染第三方治理的意見》，明確了以市場化、專業化、產業化為導向的第三方治理機制。
5. 財政部印發了《政府購買服務管理辦法(暫行)》，把“環境治理”服務列入政府采購的指導目錄。
6. 國務院印發的《關于加快推進生態文明建設的意見》、《水污染防治行動計劃》、《土壤污染防治行動計劃》、《濕地保護修復制度方案》，明確提出推行環境污染第三方治理市場化機制、推動治理與修復產業發展。

 

國家政策文件對生態修復的市場化定位，一方面反映出生態環境損害的嚴峻現實，另一方面表明國家推動受損生態環境修復的決心。而作為一種新型的環境治理方式，生態修復市場化在國家法律政策中予以明確，實踐中呈現出“政企合作”與“企企合作”的運行模式。

如何實現資源的綜合利用？

礦山地質環境保護與治理的主要任務包括：對礦山開發建設的生態環境保護、礦山開發利用的“三廢”處理、礦山土地復墾、礦山環境污染和生態破壞的治理及礦山次生地質災害監測與防治等。

當前，較為盛行也是社會關注度比較高的“開發式治理”，主要涉及安全、生態和資源利用三個標準，而當前開展“開發式治理”的主要障礙就是缺乏實施細則。目前，最為敏感的當是“開發式治理”中關于資源綜合利用的問題。隨著社會的不斷進步，從今天的視野來看，資源利用不僅局限于工業生產過程，在所有利用資源的條件下，均需要考慮資源綜合利用問題。

 

黨的十八屆五中全會提出了五大發展理念，即創新、協調、綠色、開放、共享。資源綜合利用與這五大發展理念密切相關。首先，關于創新，資源綜合利用始終以技術創新為基礎。第二，關于協調，協調就是要合理調配各種資源利用方式。第三，關于綠色，綠色發展理念資源綜合利用必須考慮的。第四，關于開放，資源綜合利用與世界上合理、高效利用資源的思考和行動相一致。第五，關于共享，資源綜合利用與共享理念是緊密聯系的，運用資源綜合利用手段，實現資源利用的經濟效益、環境效益和社會效益共享。

“開發式治理”中，殘礦處理？

原國土資源部等五部委〔2016〕63號文指出，要堅持創新發展理念，破除礦山地質環境恢復和綜合治理的投入、政策、科研等機制障礙。創新尾礦殘留礦再開發、礦山廢棄地復墾利用、集體土地流轉利用等政策，引導社會資金、資源、資產要素投入，積極探索利用PPP模式、第三方治理方式，充分調動各方面積極性，加快治理。要加強資源綜合利用。

 

推進尾礦和廢石綜合利用，以尾礦和廢石提取有價組分、生產高附加值建筑材料、充填、無害化農用和生態應用為重點，加快先進適用技術裝備推廣應用，不斷提高尾礦和廢石綜合利用比例，擴大綜合利用產業規模，減少對生態環境的影響。同時，鼓勵社會資金參與。按照“誰治理、誰受益”的原則，充分發揮財政資金的引導帶動作用，大力探索構建礦山地質環境恢復和綜合治理新模式。

在礦山地質環境治理前，礦山的情形主要分三種：一是正常關閉礦山，礦體已經開采完畢；二是非正常關閉礦山，尚存在殘留礦體，特別是因安全因素或環保要求強制關閉的；三是廢棄礦山，也存在一定的殘留礦體。如果礦山地質環境修復范圍在設計治理范圍之內的，則不屬于非法采礦。如果礦山地質環境修復范圍在設計治理范圍之外的，并采出礦石，那就屬于非法采礦。

 

對“開發式治理”中殘礦的開發，從法律意義上說，不需要辦理采礦證，但要防止新的礦山開發。主要依據包括：

1. 礦山生態修復不是礦產開發，關閉礦山就是在環保與開發之間平衡后做出的取舍，而為了生態修復再要求辦理采礦證則違背了因環保需要關閉礦山的初衷。
2. 對于治理范圍內殘礦的處理，屬于修復過程中新時期發展觀認識下的資源綜合利用，不應要求辦理采礦證。
3. 要求辦理采礦證不切合實際的、辦理采礦證需要繁瑣程序和較長周期的以及無法達到礦山修復目的的，要根據《礦業權出讓制度改革方案》要求，以招拍掛的競爭性方式進行出讓。

2018年6月24日，國務院發布了《關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》，對全面加強生態環境保護、堅決打好污染防治攻堅戰做出部署安排，也為社會資本進入礦山地質環境治理領域提供了政策支持。

 

社會資本如何防范法律風險？

主要有以下幾點：

1. 要做好前期盡職調查工作。要了解修復礦山基本情況（正常關閉、非正常關閉、廢棄等）、治理范圍、治理工期、立項、項目資金來源、現場施工難易情況，擬定不同情形下的不同注意事項；
2. 針對不同情形與礦山修復建設單位進行溝通，以書面形式固定可能發生的爭議；
3. 治理范圍的明確界定（設計方案、設計圖紙，及變更的處理）；
4. 對于治理項目內殘留礦體、有用資源綜合利用的處理及收益分配；
5. 注意合同條款的擬定和相關法律文件的制定，及項目所涉及相關證據的固定、收集和整理保存；
6. 聘請專業律師全程保駕護航。

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