為深入貫徹習近平總書記關于“十四五”發展規劃的重要指示，全面落實頂層設計和問計于民相結合的基本要求，國內地勘行業改革資深專家、遼寧地礦集團孟琪就地勘行業改革提出如下問題和建議。
 

地質勘查行業改革，亟待頂層設計和問計于民有機結合

遼寧省地礦集團 孟琪

在舉國上下、群策群力精心描述“十四五”發展藍圖的重要歷史時刻，筆者試圖真實反映近年來在地質勘查領域里的國家行業管理與省區地方管理的深層次矛盾。

眾所周知，地質勘查位于國民經濟產業鏈條的最前端，具有公益性、基礎性、戰略性的基本屬性，肩負著為新時期國家礦產資源和地質環境提供保障的重要職責。其生存與發展的價值完全不能用GDP加以簡單衡量。

新中國成立以來，百萬國有地勘隊伍作為“大國重器”，為經濟社會發展提供了堅實的礦產資源支撐。改革開放以后，素來具有拓荒者精神的地勘事業單位積極探索本行業的新體制和新機制構建。

近年來，一些省區積極推進地勘事業單位分類改革，但其發展進程并非一帆風順。曾有一位來自基層的工作人員發出過這樣的感嘆：“改革可以摸著石頭過河，但不能摸著石頭過海，現在讓我們摸著石頭過太平洋”。

究其表層原因，是地勘行業改革與地勘單位改革未能做到相互配合與協調；而深層原因則是諸多關系到行業改革的重大理論問題沒有搞清楚，在現行政策上也存在一定的“硬傷”。在此，為深入貫徹習近平總書記關于“十四五”發展規劃的重要指示，全面落實頂層設計和問計于民相結合的基本要求，特提出如下問題和建議。

一、主要問題

其一，缺失前瞻性戰略思維。礦產資源勘查，非但投資風險大、投資周期長，更重要的是市場信號作用遲緩、模糊、撲朔迷離，因此實現這一行業的完全市場化難上加難。

上個世紀末，剛剛崛起的民營礦山企業充分利用了國有礦山企業資源的“邊角余料”，致使中國礦業奇跡般地支撐起了中國經濟的迅猛崛起，并給政府決策部門留下了礦產資源過剩的虛假市場信號，加之中國入世以后的前景被炒作得天花亂墜，使得政府部門對地勘及礦業實施了抑制性的政策。結果數年以后便遭遇了國際鐵礦石市場極其殘酷的“卡脖子”，為此國家付出了沉重的代價。好在民營企業充分挖掘了計劃經濟時期地勘單位遺留的“資料家底”，方使得我國的資源保障勉強渡關。

現如今，多年積攢的找礦信息已消耗殆盡，新礦產的發現更是遙遙無期。而掌控國家戰略投資的決策者未能較好地把目光放在五年、十年以后，甘于在風險巨大的“攻深找盲”上“啃骨頭”。或是“跟風”新聞熱點，試圖向“山水林田湖草”等新領域拓展；或是夸大礦產資源開發對環境的破壞，丟掉長遠目標而追求眼前和表面的政績。

那么我們將如何迎接下一輪的國際大宗礦產的價格“井噴”呢？是把希望寄托在新體制、新機制構建之上呢，還是寄托在行業管理部門運動式的“找礦突破戰略行動”上呢？是將具有優良傳統的國有地勘隊伍作為依賴對象，還是將良莠不齊的民營企業作為依賴對象呢？

其二，政府投資的效益不高。2006年1月，《國務院關于加強地質工作的決定》頒布，其中“建立地質勘查基金制度”作為重要的創新點備受業界關注。盡管初衷是非常好的，但在落實中便不知不覺地走了型。

十四年過去了，全國各級地勘行政的投資額度數以千億，但直接和間接經濟效益又如何呢？首先要注意，地勘投資是一種專業化水平要求極高的產業活動。

有的省地勘行政管理部門，沒有一名專業出身的干部，區區幾個外行臨時召集若干評審專家，卻同時駕馭數十億元的投資，怎能不造成社會資源的一定浪費？不難發現，那些所謂的地勘基金找礦成果恐怕大都是戴著“國家戰略儲備”的帽子長久地石沉大海了。

究其深層次緣由，是政府部門與地勘單位之間的投資位次沒能擺正。礦產品市場走高時，政府投資跑到了社會投資前面，美其名曰承擔投資風險；市場蕭條時，則躲到社會投資后面，這叫不與民爭利。更糟糕的是，政府憑借行政權力壟斷探礦權。

舉個通俗的例子，政府部門可以無條件在黃金地段搞開發，而企業則必須花費巨大的前期投入購買偏遠地塊。更何況企業在拍賣場上取得探礦權都是“莫須有”的行政審批手續，可以說政府是在堂而皇之的兜售沒有產品標準的“找礦線索”。而扮演“打工仔”的地勘單位只能掙點勞務費。優勢生產要素的散亂配置不但致使找礦效果極差，更是讓部分地勘單位失去了完成企業化的最佳歷史機遇。

其三，撤銷市場準入的門檻。在市場經濟體制下，監管商品質量是政府部門的一項基本職責。大眾商品由質量技術監督局統管；特種商品由行業管理部門負責，其中重要的手段即是設置企業及個人從業資格制度。

地勘行業的產品質量驗證從來具有超乎他類的復雜性和滯后性，歷來被稱作“良心活”，近年來虛假地質成果更是難以杜絕，但如今卻將質量驗證的責任推給了普遍外行的投資者。欲效仿市場經濟國家的注冊地質師制度二十余年未果，反將已基本成型的地質勘查單位資質制度取消。

這樣，政府事實上已把產品質量監管和國有資產鑒證的責任完全拋開。眼下，臨時搭建的“小微地勘企業”甚至非地勘類企業都可以出具地質報告。行業管理者采取的補救措施僅是委托職能不甚完備的行業協會組織搞所謂“黑紅名單”，讓從業單位“自證清白”。

目前，已出現一些非專業單位通過非正規渠道取得項目，臨時吆喝專業人員業余時間“走穴”編寫假地質報告的現象。更糟糕的是，地勘市場粗放式增長，在慘烈的競爭中不但普遍存在逆淘汰現象。地勘單位的專業技術人員明知“質量終身負責”的利劍高懸，但為了拿到項目款也不得不按照民營企業的要求違心編寫地質報告。

試問，就連旅游行業都需要持證上崗的今天，尚不成熟的地勘市場怎可以超越歷史階段地放棄法治靠德治，把希望完全寄托在誠信體系建設上呢？

其四，提前透取國家的權益。毫無疑問，礦產資源的國家權益，諸如行政權、財產權、投資權等等，必須得到充分的落實和嚴格的保護，相關的“稅、費、金、款”也不能有絲毫的含糊和缺失。

但是，如果相關征繳名目缺乏必要的理論、政策、法律依據，在額度上不能較好地平衡各個方面的利益主體關系，或者在時間節點上不甚“講究”，便必然干擾現實的社會經濟秩序，甚至對該行業的生產力造成極大的損害。

當前的現狀是，在收繳國家權益金時，毫無原則的超前量，用一個通俗的比喻，就是在領取“結婚證”的時候，就要求將未來孩子一生的“個人所得稅”先行繳納。以前發現了一個礦床或新增了若干儲量，如同抱得了個“金娃娃”，可今天卻成為了“無底洞”。

政府部門對礦產資源的正確保護應體現在指導企業的科學開發，結果卻成為了“設卡收費”。這無疑給投資礦業的企業在資金鏈條上造成極大的負擔，其結果是將一大批社會投資者拒之門外。當前從探礦權到采礦權的平均成長周期為5-8年，不乏多達10年以上，以致礦業投資者常常前仆后繼幾代人均未能取得第一筆回報，“捧著金飯碗要飯吃”的現象已經普遍存在。

據媒體報道，一位八旬老者突然發現，個別省的礦產勘查前期投入已經降至為零，有人驚呼為什么年輕人未能發現。筆者更是驚嘆，為什么地勘行政管理部門未能及時發現，并采取必要的調控措施呢？

其五，體制框架設計不科學。自上個世紀九十年代初，地勘行業改革即圍繞公益性地質工作和商業性地質工作分體運行展開。但兩類地質工作的關系究竟如何界定和協調，理論和政策上都未能作出很好的回答。

尤其在省區級層面，如何組建公益性地質隊伍，國家地勘行政管理部門未予指導，以致本世紀初不少省區的地勘行政與地勘單位之間展開了數年之久的“省級地調院”爭奪戰，最后的結局竟是強者得之。目前，各省地勘事業單位分類改革相繼啟動，但如何劃分地勘行業的公益一類、公益二類、生產經營類，更是無部門最終負責。

有的省區，對定位為公益一類的，并不給予相應的公益一類的權利，一旦政府投資不跟進，即便劃入公益一類也得搞多種經營求生存；定位為公益二類的，剛性人員和彈性項目的關系不好協調，公益行為和經營行為的法律關系不明確以致留下諸多的廉政隱患；定位為生產經營類的非但不給予配置礦權等扶持政策，相反還要求完成轉企的地勘單位永久地承擔原行政機關和事業單位欠下的歷史債務。有的省，選擇的是全部地勘單位完全徹底的企業化。

并將全部地勘單位退休人員（包括原機關參公人員）的社保移交到企業社保賬戶，要求非統籌的差額部分由完成轉企的原單位承擔。已經退休人員突然發現自己的福利待遇被大打折扣或無法保障，情感失落，已留下群體訪、越級訪的不穩定隱患。

其六，企業化改革陷入誤區。1987年3月19日，《地質礦產部地質工作體制改革總體構想綱要》頒布，提出了：“逐步實現部分地質工作成果商品化、地質勘查單位企業化或經營管理企業化、部分地質隊伍的社會化。”其中核心抓手是企業化。

然而，三十余年過去，沒能取得一例成功的案例。筆者認為其緣由是操作者的初衷不是解放生產力，而是節省政府部門的事業經費。但卻從來沒考慮過，正是因為有了事業經費的投資才使得地勘單位在市場蕭條期能夠得以生存，如果隊伍垮掉了，重建的成本又將是多大；正是有了事業經費的補貼方能夠使地勘單位長期按照成本價為政府提供技術服務，企業化了則必須在項目預算中考慮企業應有的成本和利潤；正是因為有了事業經費的支撐方能吸引一批批青年才俊長期扎根基層而保持我國地勘生產力的水準不至于下滑。

縱觀全球，地質勘查的企業組織形態有三種，一是依附于大型礦業公司的地勘事業部；二是依附于大眾融資平臺的小型勘探公司；三是依附于事業經費同時又開展多種經營的中國特色的地勘單位。

有限責任公司式的地勘企業真的無法存活，因為十年找一個礦前九年怎么活的問題無法解決。因此，中國的地勘單位不是既吃事業費又到市場上掙外快的“兩頭靠”神仙，而是事業經費和企業經營“兩不靠”的游子。試圖讓地勘單位完全不依賴事業經費，需要等待市場經濟體系的高度健全與成熟。

其七，指導改革的責任不清。一個時期以來有一種說法，“既然已經屬地化了，隊伍改革的事就由各省區自己做主了”。對此，地勘行業最高管理部門可否正面回答，這種說法是否有理論依據、政策依據、法律依據？

目前，各省地勘事業單位改革五花八門、南轅北轍。最高決策層久已要求改革要有時間表和路線圖，其他諸多行業也相繼頒布了“指導意見”，而地勘行業管理部門則是時管時不管，給人留下的印象或是方便管就管，不方便管就不管。

例如：華東有色地勘局就被宣稱為國土部的改革試點單位。而面對其他“討說法”的地勘隊伍則無言以對。地勘行業是市場化程度較低的行業，如果事業單位成建制轉企，垮掉的不僅是單位而是整個行業。

當前，率先轉企的地勘單位已經呈現野外一線專業技術人才大流失的跡象，地勘行業特有的技術傳承、經驗傳承、作風傳承正在面臨夭折。這一行業的特殊性只有行業管理部門才能說清楚。

而曾經作為主管單位的國家行業管理部門，態度則依舊是“嫁出去的姑娘潑出去的水”。原國土部地質勘查司（行業管理處）職能即有“指導地勘單位改革發展”。組建自然資源部后，對此項職能未作明確，究竟是忽略了，還是行業管理工作已經完成“轉型升級”，不再需要了。可以預測，如果各省地勘事業單位改革不能做到“全國一盤棋”，不但影響了全行業的發展，更給全國事業單位改革的推進造成不利影響。

二、基本差距

綜上所述，中國地勘行業改革政策的走向依舊迷茫。根本緣由是，生產力和生產關系的基本矛盾十分的突出。

《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》（2011年3月23日）中明確，“堅持統籌兼顧，充分發揮中央和地方兩個積極性，注意與行業體制改革、政府機構改革等相銜接，妥善處理改革發展穩定的關系”。但這一文件精神在地勘行業始終沒有得到基本的落實。

建國以來，“條管”與“塊管”的矛盾始終存在。為了及時發現和糾正偏差，國家行業管理部門在一些關鍵問題上大都能夠給予及時的導向。在此，筆者僅以其他行業事業單位轉企改革的相關政策為例加以說明。

1999年11月26日，建設部、國家計委、國家經貿委、財政部、勞動保障部、中編辦聯合頒發《關于工程勘察設計單位體制改革的若干意見》（國辦發〔1999〕101號），對全國范圍內，包括中央管理、地方管理的各級各類勘察設計事業單位，明確了其轉企改革的基本原則、實施路徑、優惠政策和保障措施，更對轉企事業單位的保險對接、價格調節、稅收減免等方面做出了具體規定。

然而在地勘領域，時至今日，地勘事業單位改革應不應當有“頂層設計”，究竟應當由誰來擔當“頂層設計”，仍處在喋喋不休的爭論之中。而其他諸多行業的行業管理部門，從來沒有因為“屬地”管理而將指導轉企改制的責任一推了之。與之相比，地質勘查領域的行業政策、產業政策在理論和實踐上至少落后了二十余年。

三、意見建議

第一，在宏觀層面，按照社會主義市場經濟體制的基本要求構建地質勘查行業的新體制和新機制。圍繞擔當礦產資源及地質環境保障的基本職責，結合《礦產資源法》的修訂和頒布，厘清計劃手段與市場手段的配比關系；行業政策、產業政策、部門政策的關系；行政權、財產權、投資權的關系；政府部門、事業單位、企業單位的關系；政府投資與多種經濟成分投資的關系。建立起能夠適應我國中長期發展戰略需要的礦產資源保障體系。

第二，在中觀層面，全國統籌規劃，確立地勘事業單位改革的時間表和路線圖。在理論和政策上明確地勘行業改革與地勘單位改革的辯證關系，賦予行業管理部門指導地勘單位改革的責任，頒布和實施指導全國地勘單位改革與發展的實施意見。堅持中央所屬公益性、商業性地勘單位與屬地化地勘單位聯動，本行業事業單位改革與其他行業事業單位改革相互借鑒，協同各方面政策資源，科學設計、穩步推進、預期完成地勘單位分類改革。

第三，在微觀層面，堅持問題導向和結果導向，以及試點先行的工作方法。國家地勘行政管理部門應親抓改革試點，對地勘單位改革方向迷茫、改革阻力較大、改革成果欠佳的單位進行深度解剖，同時負責協調行業改革與地方改革的矛盾。在東、中、西部地區以及央企所屬地勘單位同時抓好試點。結合地勘行業轉型升級，技術經濟論證充分，歷史包袱評估精準，扶持政策匹配合理，待取得試點成功經驗后全面推開。

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作者簡介：孟琪，1964年10月出生，中共黨員。1986年畢業于成都地質學院；北京大學在職研究生學歷，理學碩士。地質礦產經濟研究員職稱。現任遼寧省地礦集團戰略發展部部長。主要社會兼職：中國礦聯地勘協會副秘書長，學術期刊《中國國土資源經濟》編委。研究地勘行業和地勘單位改革發展三十余年，發表相關文章300余篇。。