導  讀

“雙評價”是編制國土空間規劃的重要依據，在國土空間規劃中發揮著基礎與先導作用，但其科學性與實用性卻受多因素制約，影響了規劃結果的合理性與準確性。文章結合地方“雙評價”與“三線”劃定實踐，提取“雙評價”結果中的多宜性區域，分析空間多宜性對“雙評價”結果指導規劃決策的影響，識別“雙評價”結果與規劃最終方案的差異，審視“雙評價”在國土空間規劃工作中的定位與作用，反思其在指導規劃決策中存在的缺陷，并從完善“雙評價”技術體系、充分發揮“雙評價”指導作用、構建多元化決策支持系統等方面提出相關建議。

本文引用信息

孫愛博，公云龍，金志豐，侯湖平，張紹良，趙 健，基于規劃實踐的國土空間“雙評價”審視與反思[J].中國國土資源經濟,2022，35（5）:63-69

 

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引言

2017年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發《省級空間規劃試點方案》，將開展基礎評價作為試點主要任務之一，強調開展資源環境承載能力評價與國土空間開發適宜性評價（以下簡稱“雙評價”），為劃定“三區、三線”奠定基礎。2018 年4月，習近平總書記在深入推動長江經濟帶發展座談會上提出，要按照“多規合一”的要求，在“雙評價”的基礎上，抓緊完成長江經濟帶“三線”劃定工作，科學謀劃國土空間開發保護格局，建立健全國土空間管控機制。2019年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》，強調要以“雙評價”為基礎，科學有序統籌布局生態、農業、城鎮等功能空間，強化底線約束，優先保障生態安全、糧食安全、國土安全。2020年1月，自然資源部辦公廳印發《資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價指南（試行）》（簡稱“雙評價”技術指南），為“雙評價”實踐提供指導。這一系列戰略要求與政策意見都明確了“雙評價”在國土空間規劃決策中的基礎性作用，也體現了其在我國國土空間規劃編制中的地位，“雙評價”已然成為國土空間規劃重要的前置性工作環節。

然而，隨著全國國土空間規劃工作的推進及相關研究的不斷深入，學界對“雙評價”技術方法的科學性與實用性產生較大爭議，主要表現在以下兩方面：一是資源環境承載力與國土空間開發適宜性的概念與內涵界定不夠明確，科學機理與內在邏輯不清；二是“雙評價”技術方法不科學，評價指標體系構建缺乏依據。從“雙評價”的實踐方面來看，現有研究多為“雙評價”方法體系在國土空間規劃中的實踐應用或基于“雙評價”的“三區三線”劃定方法探討。但國土空間“三區三線”劃定不是一個簡單的技術過程，而是一個多方參與者價值表達的權衡過程。在這樣一個多方利益交互過程中，“雙評價”結果在何種程度上能夠輔助規劃決策的形成？規劃決策又在多大程度上依賴于“雙評價”結果？這是解答“雙評價”在國土空間規劃中先導性作用的重要問題，然而當前對此類問題的研究并不充分。

為此，本文基于某縣國土空間“雙評價”與“三線”劃定實踐，首先疊加該縣城鎮建設適宜性、農業生產適宜性與生態保護重要性評價結果，分析國土空間的多宜性特征，其次套合該縣國土空間“三線”劃定方案，分析“雙評價”結果與規劃方案的一致性與差異性，從實踐層面反思當前“雙評價”技術方法輔助規劃決策的不足，以期為“雙評價”技術方法的改進與我國國土空間規劃決策體系的優化提供參考。

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 “雙評價”在國土空間規劃編制中的應用與困境

1.1 以“雙評價”為基礎的國土空間規劃編制過程

“雙評價”以國土空間高質量發展為目標，通過分析區域資源稟賦與環境條件，研判國土空間開發利用問題與風險，形成承載規模與適宜性評價結果，為國土空間開發保護格局優化、“三線”劃定等提供基礎性依據。當前，“雙評價”在國土空間規劃編制與國土空間治理中的支撐性與基礎性作用逐漸成為基本共識。

我國國土空間規劃編制可劃分為“雙評價”預判與規劃方案決策兩個過程（圖1）。首先，規劃師（技術人員）依據《資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價指南（試行）》針對規劃區生態保護、農業生產和城鎮建設三大核心功能開展本底評價，形成“雙評價”成果，用以表征特定國土空間對農業生產與城鎮建設的承載規模，以及對開發利用活動的適宜程度與生態保護的重要程度。“雙評價”預判結果的形成過程主要依托于指標體系構建與計算，是基于模型的決策，是客觀的事實判斷過程。其次，依據“雙評價”結果，政府與規劃人員溝通協作并結合地方國土空間利用現狀與規劃目標，完成國土空間規劃最終方案的決策。規劃方案的決策過程一定程度上依托決策者價值體系，是基于決策者價值偏好的決策，是主觀的價值判斷過程。

圖1 以“雙評價”為基礎的國土空間規劃編制過程

長期以來，各類自然資源分屬不同職能部門管理，缺乏綜合統籌，“雙評價”將所有自然資源統一摸底、統一考慮、統一分析，找準問題、精準評估，為此提供整合契機。“雙評價”具有技術理性優勢，通過測算可確定資源、環境與社會經濟的承載規模，識別現狀問題與潛在風險，明確保護性指標；同時可得到農業生產、城鎮建設適宜性評價結果與生態保護重要性評價結果，在統籌市縣“三線”劃定、指標分配、永久基本農田補劃、城鎮開發邊界劃定、政策差別化供給等方面給予客觀指導。此外，“雙評價”可建立自然資源部門同生態環境、農業農村、水利等其他相關部門對國土空間利用的認知與共識，為國土空間規劃編制提供決策支持。

1.2 “雙評價”支撐國土空間規劃決策的困境

(1)空間多宜性、利益多元化、利用排他性共同限制了“雙評價”的指導作用。國土空間是以生態空間、農業空間、城鎮空間等自然地理空間為基底，同時受人類社會活動影響的人地耦合系統，是國土空間規劃與“雙評價”的作用對象。國土空間具有多功能性與多用途性，是多宜的。例如城市周邊的耕地，土壤肥沃適宜耕作；同時地勢平坦、環境容量較好，適宜建設。“雙評價”結果則會顯示該區域同時具有較高農業生產適宜性與城鎮建設適宜性，可滿足多種需求。然而，國土空間的利用排他性使得同一國土空間在同一時間只能實現一種空間用途，一旦確定某一空間界限的一種用途，就必然使之失去其他用途。在新的歷史條件下，人們對可持續發展、城市蔓延、生態環境等多元發展目標的關注形成了多樣化的國土空間規劃利益導向。空間多宜可滿足不同群體的多樣化需求，但利用排他使其無法同時滿足所有人，在此條件下，決策者的價值體系與主觀偏好將成為規劃方案形成的主要依據。因此，只要國土空間多宜沖突與決策主體多元化價值存在，“雙評價”結果支撐規劃決策的作用就只能是有限的。

(2)技術理性制約“雙評價”的科學性與實用性。在技術理性下，“雙評價”結果的合理性取決于各類評價指標與閾值的有效選取，然而實踐中指標選取不符合地方實際、閾值確定依據不足等問題突出，使得評價結果往往與評價區域實際情況有所出入，制約了“雙評價”的科學性。例如某市級生態保護重要性評價將特殊物種保護作為生物多樣性維護的重要指標，導致其下轄某縣300多平方千米的園地被劃為生態極重要區，與當地實際嚴重不符，后該縣又根據生態紅線評估調整規則及地方實際對評價結果進行了修正。需要認識到，“雙評價”只是從開發與保護視角對國土空間展開的一次綜合性技術評估，其結果只能幫助地方政府與規劃人員客觀了解地方資源本底條件，為國土空間優化布局提供決策參考，而并不能代替決策。在國土空間規劃編制實踐中，除“雙評價”結果外，地區“三調”結果與各類指標約束也是影響規劃方案形成的重要因素，規劃決策很大程度上取決于地方實際與政府意志。因此，應當客觀認識“雙評價”支撐國土空間規劃編制的作用，單純的“雙評價”技術手段并不能直接應用于“三線”劃定等實際工作中，技術理性并不能完全取代國土空間規劃決策中的價值判斷與各方博弈。

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“雙評價”的地方實踐分析

2.1 “雙評價”結果中的空間多宜性評估

2.1.1 國土空間多宜性區域識別

利用ArcGIS對某縣生態保護重要性、城鎮開發適宜性、農業生產適宜性評價結果進行疊加分析，識別空間多宜性區域，共劃分為12種多宜區域類型，其面積及占比情況如表1所示。其中H代表高適宜，M代表中適宜，L代表低適宜，“城H 農M 生L”表示“雙評價”結果為城鎮建設高適宜、農業生產中適宜、生態保護低適宜的區域。

“雙評價”結果顯示，該縣25.91%的國土面積為用途多宜區域，“雙評價”結果對此類區域規劃利用方式的決策參考價值不高。從不同子類型來看，城鎮建設高適宜、農業生產高適宜、生態保護低適宜區域（城H農H生L）占比較大，映射地方“三線”劃定中永久基本農田與城鎮開發邊界間矛盾難以協調的困境，也進一步表明“雙評價”作用的有限性。其他兩類占比較大的多宜沖突分別為城鎮建設低適宜、農業生產低適宜、生態保護低適宜區域（城L農L生L），城鎮建設中適宜、農業生產低適宜、生態保護中適宜區域（城M農L生M）。需要指出的是，該縣農業生產低適宜區（農L）占其國土總面積的44.79%，與該縣的主體功能定位和該縣作為全國重要的商品糧生產基地的實際情況差距較大，這可能與“雙評價”評價指標選取針對性不強有關。從空間分布來看，多宜性沖突的分布零碎且面廣，幾乎遍布整個縣域，僅憑此結果，難以有效指導規劃決策。

2.1.2 國土空間多宜性對規劃方案沖突的影響

調研知悉，由于上級政府未下達明確的新增建設用地指標，地方城鎮開發邊界多采用高中低多情景多方案的劃定方法。高方案（H方案）代表自下而上的發展訴求，充分體現了地方各主體的發展意圖。低方案（L方案）則代表自上而下的嚴格管控，是一種以“零增量+流量轉增量”為主的存量更新規劃，其特征在于保障現有已建及已批用地，進而通過布局優化與存量調整保障重大項目用地。高低方案沖突區一般是各地規劃決策最易產生分歧的區域。因此，本文首先對某縣城鎮開發邊界劃定中的高方案與低方案進行疊加分析，剔除高低方案一致區，得到高低方案沖突區。其次，將規劃方案的沖突區與“雙評價”結果中的多宜性區域疊加，分析空間多宜性對規劃方案沖突的影響，評估“雙評價”結果在此類模糊地帶發揮的決策指導作用。

疊加分析結果（表2）顯示，H方案有而L方案無的區域是高低方案的主要沖突區，面積為93.02km2，占該縣總面積的6.41%。在高低方案沖突區中，34.05%的區域存在功能多宜性沖突，表明空間多宜性對規劃方案間沖突的形成具有較大影響。從空間分布來看，高低規劃方案的沖突多分布在城鎮周邊的城鄉交錯帶，這類城鎮擴張的重點區域往往也是多宜性區域，在利用方式的決策中也最易產生矛盾與沖突，但“雙評價”結果卻不能為此類沖突易發區域的規劃決策提供有效支撐。

2.2 “雙評價”結果與規劃方案的差異性

檢驗規劃方案與“雙評價”結果的吻合程度是檢驗“雙評價”對國土空間規劃編制實踐指導意義的重要方面。本文將某縣“三線”劃定初步方案（該縣綜合高低方案得到的折中方案）與“雙評價”結果進行疊加分析，得到該縣城鎮開發邊界、永久基本農田、生態保護紅線邊界內對應主導功能的適宜性狀況，分析規劃方案與“雙評價”預判結果的一致性與差異性，從而可在一定程度上評估“雙評價”結果的合理性和對規劃方案的支撐度。

 “三線”內三類功能的適宜性比較結果（表3）顯示，該縣“三線”劃定方案與“雙評價”預判結果存在一定差異。具體表現在：①城鎮開發邊界內城鎮建設適宜性優勢區域僅占26.67%，有37.16%的區域更適合農業生產或生態保護。②永久基本農田劃定結果與評價結果的一致性相對較高，60.34%的區域農業生產適宜性占優勢，但也有20.03%的區域更適合城鎮建設或生態保護。③三條邊界內分別有36.17%、19.63%、48.07%的決策模糊區，依靠“雙評價”結果難以區分不同用途的適宜性。

通過調研得知，造成“三線”劃定方案與“雙評價”結果存在差異的原因，主要在于市級下達的“雙評價”結果與地方資源環境狀況差異較大。市級下達的“雙評價”結果顯示該縣城鎮建設高適宜區面積占比較低，基本為一般適宜區，由此造成了城鎮開發邊界內大量區域的城鎮開發建設適宜性低于農業生產適宜性或生態保護重要性。究其原因，上級政府在開展城鎮開發建設適宜性評價時，沒有充分考慮地方資源環境的特殊性，對環境容量的分析不夠科學，影響了最終評價結果的合理性。該縣后來依據交通干線可達性、交通網絡密度等因子對城鎮建設適宜性評價結果進行修正，并依修正后結果劃定城鎮開發邊界。

市級“雙評價”結果顯示，該縣西南部的大范圍林果種植區為農業生產低適宜區，這也與該縣實際不符。該區域是全國重要的水果產區，目前有連片果樹栽植，面積達45萬畝，年產量為60萬噸，是引領全縣農業產業化和現代化的龍頭。造成差異的原因之一在于市級“雙評價”利用精度較低的氣象插值結果，錯誤地將該區域劃分為農業氣象高風險地區；原因之二在于該地區土壤粉砂含量高，耕地質量評價等級低，但該區域沙質土壤卻有利于果樹生長和水果品質的提高，因此該區域并不應被評價為低適宜區。

該縣城鎮開發邊界與永久基本農田中存在的生態保護高重要區主要分布在西南部林果種植區，此區域在市級“雙評價”中顯示為特殊物種保護區，并在生態服務功能重要性評價中被劃定為高等級。然而該縣特殊物種主要是指名優果樹品種，由此也錯誤地認定該縣永久基本農田邊界內大面積區域的農業生產適宜性低于生態保護重要性。

綜上，“雙評價”基礎數據的權威性與可靠性不足，“雙評價”指標體系與地方實際銜接不夠，“雙評價”中采用的技術方法不科學是導致該縣“三線”劃定方案與“雙評價”結果差異的重要原因，未來需進一步完善“雙評價”技術體系。

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結論與建議

本文首先梳理了以“雙評價”為基礎的國土空間規劃編制過程，分析了“雙評價”支撐國土空間規劃決策面臨的困境；其次，基于某縣“雙評價”結果識別了國土空間多宜性區域，結合縣域“三線”劃定實踐分析了空間多宜性對國土空間規劃沖突的影響，進而探析了導致國土空間規劃方案同“雙評價”結果差異的原因，從實踐層面反思“雙評價”的科學性與實用性。

結果表明，國土空間多宜性是客觀存在的事實，該縣25.91%的區域在“雙評價”結果中均顯示為多宜區域。國土空間多宜性較大程度上導致了國土空間規劃方案的沖突，國土空間規劃方案沖突區中超過1/3的區域為多宜性區域，使得“雙評價”結果不足以直接支撐國土空間規劃決策。“雙評價”結果與國土空間規劃方案存在較大差異，主要原因在于“雙評價”指標選取不符合地方實際、閾值確定依據不足。針對上述問題，本文從完善“雙評價”技術體系、充分發揮“雙評價”指導作用、構建多元化規劃決策支持系統等方面提出建議。

3.1 以不同層級國土空間規劃需求為導向，完善“雙評價”技術體系

“雙評價”技術指南將“雙評價”工作重心設置在省、市級層面，要求縣級政府參考市級“雙評價”結果開展規劃編制工作。然而不同層級政府編制規劃的重點和內容有所差異，對“雙評價”結果的需求也不同。省、市級政府重點關注其下轄行政區的主體功能，對評估精度要求不高；但縣級政府需要在更為精細的尺度上做出規劃決策，需要對地方實際指引性更強、精度更高的評價結果。因此，不僅要做好“雙評價”工作在省與市之間的充分銜接，更要探索建立面向縣級層面的“雙評價”彈性與反饋機制。首先，要考慮地方實際，避免“一刀切”式評價指標體系，保證基礎數據的權威性、準確性與時效性；其次，允許縣級通過評價模型或參數修正得到更加符合實際需求的評價結果，把握評價結果的尺度與精度；最后，要考慮耕地“非農化”現狀對農業生產適宜性評價結果的不利影響，必要時進行相關修正，提升農業生產適宜性評價結果的可靠性。

3.2 充分發揮“雙評價”的指導性作用，科學劃定國土空間開發與保護格局

“雙評價”結果與規劃方案的差異性一方面來源于“雙評價”技術體系的不完善，另一方面也可能與地方政府在規劃決策中對“雙評價”結果的重視程度不夠有關。研究結果顯示，某縣規劃方案沖突區域中仍有超過60%的區域為非多宜性區域，這部分沖突并非由客觀存在的空間多宜性導致，而可能與決策者的價值沖突有關，進一步反映出決策者對“雙評價”指導作用的認知與認可程度不夠。因此，在規劃實踐中要充分發揮“雙評價”的指導作用，探索建立基于“雙評價”的國土空間規劃各項專題研究方法，實現“雙評價”由前置性指導向全過程指導的轉變，以科學合理的“雙評價”結果支撐劃定國土空間開發與保護格局。

3.3 客觀看待“雙評價”多宜性結果，構建多元化國土空間規劃決策支持系統

多宜性是國土空間客觀存在的特性，“雙評價”的多宜性結果難以避免。因此需要客觀看待空間多宜導致的“雙評價”結果缺陷，并納入溝通協商、目標權衡等其他決策方法對此進行彌補進而輔助規劃決策，形成多元化的國土空間規劃決策支持系統。面對多宜性區域，首先，要重視各方利益的合理表達，可以成立規劃編制協商專門機構，充分吸納各級政府、規劃部門、公眾等的不同訴求，通過有效溝通與協商，形成各方均可接受的規劃方案；還可以借助受各方信賴的權威力量，與利益主體協商并進行有效引導，為其提供保障機制與政策支持，促使各方就規劃問題達成一致。其次，要強調規劃總體目標的實現，尋求解決沖突的可行替代方案，實現國土空間規劃多元目標的有效權衡。

 

作者信息

孫愛博（1997—），女，河北省唐山市人，中國礦業大學土地資源管理專業博士研究生，主要從事國土空間規劃、土地利用權衡決策方面研究。

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