2018年12月20-21日，寧夏土地學會2018年學術年會在銀川召開，本屆學會主題為：自然資源管理改革與國土空間規劃。北京舜土規劃顧問有限公司總規劃師王建杰應邀作了“回顧與展望：新時代國土空間規劃編制路徑”主題報告，從國土空間規劃的由來、國土空間規劃的時代使命、國土空間規劃的編制路徑、國土空間規劃編制的新方法四個方面闡述了對生態文明新時代下國土空間規劃編制的認識和思考。

 

一、回顧：國土空間規劃的由來

通過“傳承—各空間類規劃的形成與演變”和“重構—空間規劃改革的探索與實踐”兩條線索介紹了國土空間規劃的由來。

◎ 回顧了主體功能區規劃、國土規劃、土地利用總體規劃、城鄉總體規劃四類空間性規劃的形成和演變，以及各類空間性規劃發揮的作用、存在的短板。

◎ 追尋空間規劃改革的足跡，十八大之前為地方自主尋求改革階段，十八大之后為國家自主推動改革階段。


二、國土空間規劃的時代使命

◎ 規劃認識的起點：生態文明的新時代

◎ 生態文明新時代的規劃遵循

國土空間規劃作為謀劃空間發展和空間治理的戰略性、基礎性、制度性工具，要注重目標、問題和運行導向，圍繞前瞻性、科學性、操作性三個核心問題，成為管用、適用、好用的規劃。

突出戰略性：落實主體功能區戰略，優化城鎮化戰略格局、農業戰略格局和生態安全戰略格局，做到服務保障能力同戰略定位相適應，人口資源環境同戰略定位相協調，空間布局同戰略定位相一致。把握發展趨勢，明確空間發展目標，確定空間發展策略，轉變國土空間開發保護方式，提升國土空間開發保護質量和效率。

提高科學性：強化底線約束，在資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價的基礎上，科學有序劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等空間管控邊界；堅持區域協調、城鄉融合，統籌地上地下空間，優化國土空間結構和功能布局，合理配置產業發展、基礎設施和公共服務設施；堅持山水林田湖草生命共同體理念，保護生態屏障，構建生態廊道和生態網絡，推進生態系統保護和修復；堅持文化傳承，延續歷史文脈，加強風貌管控，突出地域特色，提高空間品質。

注重操作性：制定規劃實施的政策措施，提出下級國土空間規劃和相關專項規劃、詳細規劃的分解落實要求，健全實施傳導機制。結合國民經濟社會發展規劃，明確國土空間規劃實施時序，提出國土綜合整治、生態修復、重大項目的實施計劃，確保規劃管用、好用、能用。

◎ 生態文明新時代的規劃使命：以高品質規劃引領高質量發展（存量規劃+品質規劃）

要順應空間規劃從增量時代物質規劃向存量時代品質規劃轉型，塑造以人為本的高品質國土空間，以高品質規劃引領高質量發展。

◎ 新時代國土空間規劃體系

五級三類：國家—省—市—縣—鄉（鎮），總體規劃—專項規劃—詳細規劃。

 

三、國土空間規劃的編制路徑

◎ 空間辨識：問題導向

◎ 空間戰略：目標導向

重點在全面貫徹國家戰略、充分符合發展趨勢、滿足人民美好向往三個方面凝聚共識。

緊緊圍繞“兩個一百年”奮斗目標，按照“五位一體”總體布局，落實國家重大戰略決策部署，落實區域發展戰略、鄉村振興戰略、主體功能區戰略和制度，依據全國國土空間規劃綱要和京津冀協同發展要求，在科學研判當地發展趨勢、面臨問題挑戰的基礎上，提出2035年國土空間發展目標，明確各項約束性和引導性指標。

◎ 空間格局：剛性管控，用途管制

◎ 空間配置

（一）修復山清水秀的生態空間

構建完整性網絡化的生態安全格局、建立保護有力的自然保護地體系、增加優質生態產品供給、系統性主動實施全域生態修復。

（二）打造全面振興的鄉村空間

構建科學適度有序的農村居民點布局體系、營造干凈整潔便捷的農村人居環境、落實最嚴格耕地保護制度、一二三產業融合發展推進農業現代化、保障農民用益物權。

（三）塑造宜居舒適的城鎮空間

（四）營建集約高效的產業空間

 

（五）彰顯風貌特色、傳承歷史文脈

最嚴格的方式保護歷史文化街區，積極保護歷史城鎮與歷史村落，拓展歷史文化保護對象，加強歷史資源活化利用。

保護自然山水格局，塑造城市景觀風貌，構建高品質公共空間網絡，打造高質量濱水空間和優美天際線。

◎ 空間整治

明確國土空間生態修復目標、任務和重點區域，安排國土綜合整治和生態保護修復重點工程的規模、布局和時序，明確各類自然保護地范圍邊界，提出生態保護修復要求，提高生態空間完整性和網絡化。

 

防災減災，建設安全韌性城市

2018年10月10日，習近平主持召開中央財經委員會第三次會議，強調大力提高我國自然災害防治能力。堅持以人民為中心的發展思想，堅持以防為主、防抗救相結合，堅持常態救災和非常態救災相統一，強化綜合減災、統籌抵御各種自然災害。要針對關鍵領域和薄弱環節，推動建設若干重點工程。

◎ 空間協同

 

四、國土空間規劃的新方法

◎ 找出短板——開展資源環境承載力和國土空間開發適宜性評價

應根據地方實際開展“雙評價”，作為總體規劃的基礎，結合縣（市、區）主體功能定位和“雙評價”結果，深入研究城鎮發展階段和空間格局，避讓永久基本農田紅線和生態保護紅線，科學合理劃定城鎮開發邊界。

◎ 陽光規劃——以人民為中心，堅持“開門編規劃”

規劃編制的過程成為廣納民意、集中民智、凝聚民心的共建共治過程；建立健全全方協商機制，規劃草案應當以多種方式進行公示，規劃獲批后要及時公開，擴大公眾和社會各界參與程度，推進形成共謀、共建、共治、共享的市縣國土空間治理模式。

◎ 信息平臺——國土空間規劃信息平臺

以國土空間基礎信息平臺為基礎，同步搭建“多規合一”的國土空間規劃信息平臺，確保“發展目標、用地指標、空間坐標”一致，形成國土空間規劃管理“一張圖”。