中國國土資源經濟：淺析我國油氣探礦權勘查投入考核方式

2020-03-13 10:48:15
來源：中國國土資源經濟
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導讀

油氣探礦權考核是判斷和決定油氣探礦權勘查投入是否合規、探礦權能否延續的一種工作方式。文章通過梳理我國油氣探礦權考核制度，分析不同時期我國油氣探礦權考核標準、考核方式及工作力度，指出油氣探礦權勘查投入考核工作存在的問題，并提出政策建議：(1)加強油氣探礦考核力度；(2)明確油氣資源探礦權考核標準；(3)建立健全油氣探礦權勘查投入核算制度；(4)延長油氣探礦權延續期。

本文引用信息

韓亞琴.淺析我國油氣探礦權勘查投入考核方式[J].中國國土資源經濟,2019，32（12）:17-20.

油氣探礦權考核是判斷和決定油氣探礦權勘查投入是否合規、探礦權能否延續的一種工作方式。近年來，隨著我國油氣體制改革的不斷深入，油氣探礦權考核力度不斷加強，探礦權退出區塊面積逐年增多。2017年5月，中共中央、國務院印發《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，提出要實行更加嚴格的區塊退出機制。文章通過梳理我國油氣探礦權考核制度，分析不同時期我國油氣探礦權考核標準、考核方式及工作力度，指出油氣探礦權勘查投入考核工作存在的問題，并提出政策建議。

01 我國油氣探礦權設置及退出情況

1998年2月，《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》（國務院令第240號）、《礦產資源開采登記管理辦法》（國務院令第241號）發布施行后，在原有工作基礎上，全國油氣礦業權統一登記工作依法有序推進，2003年至2013年，全國已設置的油氣探礦權面積一直保持在400萬平方千米以上，2004年達到歷史最高的439.49萬平方千米。2013年中央決定推進油氣資源體制改革，原國土資源部逐步加大油氣探礦權人勘查投入的考核力度，截至2018年底，全國已設置油氣探礦權面積下降至309.46萬平方千米，到2018年年中，全國退出的油氣探礦權空白區塊面積已達100萬平方千米。

02 我國油氣探礦權勘查投入考核制度分析

2.1 考核標準

2.1.1 法定最低勘查投入

《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》第十七條規定了最低勘查投入制度，要求探礦權人每年至少按法定最低標準完成勘查投入，目的是促使礦業權人持續開展勘查工作，防止圈而不探。

2.1.2 承諾的勘查投入

2011年開始，原國土資源部加大了油氣資源體制改革力度，陸續通過公開招標方式投放了南黃海盆地、塔里木盆地、銀額盆地等石油、天然氣和頁巖氣勘查區塊，主要以承諾勘查投入高低確定中標人。

以第一輪南黃海油氣探礦權和第一輪頁巖氣探礦權出讓為例，2個油氣勘查區塊每年每平方千米平均承諾勘查投入分別為6.7萬元和2.6萬元；2個頁巖氣勘查區塊每年每平方千米平均承諾勘查投入分別為8.9萬元和4.1萬元。因此，承諾的勘查投入一般根據出讓情況的不同而不同，但均遠高于法定最低勘查投入標準。

2.1.3 勘查投入及工作量的要求

關于油氣區塊內的頁巖氣勘查開采問題，應當適用《國土資源部關于加強頁巖氣資源勘查開采和監督管理有關工作的通知》（國土資發〔2012〕159號）有關要求。此外，參照頁巖氣探礦權招標要求，規定勘查礦種由石油天然氣變更為頁巖氣的，年均投入應達到每平方千米3萬元以上，石油天然氣區塊增列頁巖氣礦種的，年均勘查投入應達到每平方千米4萬元以上，鉆達目的層的參數井和預探井數量最低應達到每500平方千米2口，面積不足500平方千米的，至少要有2口。

2.2 考核方式

2.2.1 工作量考核方式

1986年《礦產資源法》公布施行，自此我國礦產資源勘查開采管理步入有法可依的軌道。1987年4月，國務院發布《礦產資源勘查登記管理暫行辦法》，其中第十七條規定：勘查項目的工作范圍在施工中應當達到核定的要求，對達不到核定要求的，登記管理機關應當會同有關部門核減其勘查工作范圍。

當時相關法律法規均未對探礦權法定最低勘查投入作出規定，所以，探礦權考核主要是以核定勘查區塊內的工作量為標準，而不同礦種的核定標準不一，在原石油部、能源部、國家計委和全國礦產資源委員會管理階段，決定油氣探礦權設立和延續主要取決于勘查區塊范圍內的實物工作量。

2.2.2 勘查投入考核方式

原國土資源部先后于2009年和2017年印發《關于進一步規范探礦權管理有關問題的通知》（國土資發〔2009〕200號）和《國土資源部關于進一步規范礦產資源勘查審批登記管理的通知》（國土資規〔2017〕14號），明確規定了非油氣礦產探礦權延續條件，即應當提高符合規范要求的勘查階段，未提高勘查階段的，應當縮減不低于首次勘查許可證載明勘查面積的25%。而油氣探礦權的延續一直未執行此規定。

《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》明確了關于勘查投入標準，但未明確考核方式。1998年至今，無論是以申請在先方式獲得的油氣探礦權，還是部分以市場競爭出讓方式獲得的探礦權，均是按照完成的勘查投入占法定最低勘查投入或者承諾的勘查投入比例計算可保留面積的方式進行考核。這也是目前的主要考核方式。

2.2.3 勘查投入和工作量結合的考核方式

2018年，新疆一輪招標出讓的4個油氣探礦權到期，嚴格以工作量和完成承諾的勘查投入情況作為考核依據。主要方式是出讓時按照申請人承諾的工作量制定工作量預算標準，投標人按照預算標準將擬承諾實施的工作量折算為勘查投入，到期后管理部門組織專業人員按照礦業權人完成的工作量情況核算其完成的勘查投入，礦業權人按照勘查投入的完成率計算能夠保留的探礦權面積。

2.3 考核力度

2.3.1 考核滯后、允許整改和置換

礦產資源勘查開采實行統一登記制度以來的1998年至2002年，是油氣資源探礦權登記的高峰期，登記范圍由各個含油氣盆地的核心地區到盆地外圍，2003年至2013年，有效探礦權面積基本穩定，2004年達到最高的439萬平方千米，此后逐年下降，但一直保持在400萬平方千米以上。1998年到2008年間，按照國務院240號令的規定，油氣探礦權首次設立有效期為7年，因此到2011年前后，各油氣公司存在整體上滿足法定最低勘查投入但各區塊投入不均衡的現象才逐漸暴露出來。為建立進退有序的礦業權登記管理工作機制，更好地促進油氣資源勘探開發良性發展，主管部門采取了以下考核方式：對于5年內年檢投入不足的需求在第6年整改到位，年檢滿足法定投入的油氣探礦權，可按原登記面積準予延續1次；對第6年仍未完成法定投入整改的油氣探礦權，按累計年檢實際投入占法定最低勘查投入的比例，相應核減勘查面積；對于1年投入不足而酌情核減一定勘查面積后，下一年追加工作量補足且滿足保留面積當年最低勘查投入的，可按保留面積予以變更延續；此外，為了便于整體部署勘查工作，對于投入不足需核減面積的探礦權，允許探礦權之間相互調整，但需保證核減面積總量不變。

2014年，為推動新疆油氣資源改革試點工作，原國土資源部再次對新疆地區連續投入不足的探礦權勘查區塊予以考核，當年以區塊置換方式退出18.43萬平方千米。

可見，在此階段勘查投入考核力度相對寬松，主要采取大部分探礦權按勘查投入比例考核，均給予整改機會并允許部分探礦權區塊置換。

2.3.2 考核同步,部分允許整改、不允許置換

2015年，為加快油氣資源勘查開采體制改革進程，做好新疆油氣改革試點以外地區油氣探礦權延續工作,原國土資源部確定了對于新疆之外的其他地區，未完成投入勘查區塊延續的給予礦業權人一次整改機會，但下次延續時要承諾補足原持證期間的勘查投入后，方可予延續。

所有以申請在先方式獲得的探礦權均按勘查投入比例考核、給予1次整改機會,但對于投入不足的區塊不允許置換。

2.3.3 考核同步、不允許整改和置換

一般以競爭出讓方式獲得的油氣探礦權勘查區塊，均要以出讓合同要求的考核方式進行考核。以2018年山西省煤層氣勘查區塊探礦權公開出讓掛牌為例，就約定擬出讓的煤層氣勘查區塊年度平均勘查投入不低于3萬元/平方千米。對探礦權有效期內勘查投入完成率達100%（含）以上的，可按原面積辦理探礦權延續；勘查投入完成率30%（含）以上、不足100%的，可按勘查投入未完成比例扣減相應面積后，辦理探礦權延續；勘查投入完成率不足30%的，退出全部區塊面積，依法注銷勘查許可證。

所有以競爭出讓方式獲得的探礦權均采取合同要求的考核方式，一般情況下要求按照承諾的高額勘查投入比例考核，而且無整改機會、不允許置換。

03 油氣探礦權考核存在的問題

3.1 油氣探礦權勘查投入為核心的考核力度不夠

一是法定勘查投入標準過低。自1998年《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》發布至今已歷經20年，勘查周期滿3年及以上的油氣探礦權法定最低勘查投入仍是1萬元/平方千米，與當前經濟發展和油氣資源開發利用收益水平相比明顯偏低。

二是考核標準相對單一。油氣探礦權考核的核心在于防止礦業權人跑馬圈地、圈而不探，影響油氣勘探開發的進程。以勘查投入為主要內容的考核方式一定程度上可以促進油氣探礦權人加強油氣勘探開發力度、加快油氣勘探開發進程，但因油氣探礦權區塊最大面積是2500個基本單位區塊，無最小區塊面積限制，按照1萬元/平方千米的法定最低勘查投入標準，對于探礦權面積小的區塊，探礦權人只需做一些綜合研究工作，即可輕易完成法定最低勘查投入。

3.2 油氣探礦權無統一考核標準

一是退出區塊的位置無明確要求。油氣礦業權考核時，因投入不足需要核減區塊的比例是確定的，但要退出區塊的位置和形狀由礦業權人自行決定。因法律法規中對油氣探礦權勘查區塊形狀無明確要求，所以，礦業權人退出區塊范圍時，往往按照是否有進一步勘查和開發的前景來確定其礦業權區塊的最終范圍，如出現不規則區塊范圍，則可能對礦業權區塊統一管理及今后出讓區塊的劃定造成不利影響。

二是考核的勘查投入內容無明確范圍和硬性要求。依據原油氣礦業權年檢制度和現油氣礦業權人勘查開采信息公示制度，勘查投入核算包含探井、二維地震采集及解釋、三維地震采集及解釋、分析測試、試油試采、其他物化探、管理費等費用，其中存在問題：一是管理費和其他費用涵蓋內容不夠明確；二是上一持證期間發生的工作量中未結算的費用是否可以延算到本持證期無明確規定；三是滿足了法定最低勘查投入但無任何實物工作量的情形，是否可以視為達到考核標準也無明確規定。

三是多礦種探礦權勘查投入考核不合理。目前勘查礦種為石油天然氣的探礦權考核標準為每年每平方千米1萬元，在石油天然氣基礎上增列頁巖氣礦種的，按照石油天然氣每年每平方千米1萬元，頁巖氣每年每平方千米3萬元考核，但在石油天然氣基礎上增列煤層氣礦種，仍然執行全區塊均按石油天然氣考核的標準，即每年每平方千米1萬元。

3.3 油氣礦業權人勘查開采信息公示時間滯后，無法對油氣探礦權考核期提供參考

按照目前油氣礦業權人勘查開采信息公示規定，每年三月底，油氣礦業權人填報上一自然年度的勘查投入情況，作為探礦權人的石油公司也是按照自然年部署年度勘查投入計劃。但油氣探礦權的持證期通常情況下是跨自然年的，這樣公示時間滯后于探礦權考核期，油氣探礦權到期時，官方最終的勘查投入數據尚未核算清楚，由于油氣探礦權考核沒有實際核查機制，所以只能采取讓油氣礦業權人先行核算并提供區塊的勘查投入情況的工作方式，這種先行考核勘查投入的方式情況是否屬實取決于礦業權人，可能會出現公示結果與先行考核結果不一致的情形。

3.4 探礦權考核期短，部分地區難以完成勘查投入

我國油氣資源的勘探開發有百年多歷史，油氣田的發現也受到技術、地質認識的限制，要經歷研究→實踐→再研究→再實踐的過程，自勘查工作開始到提交探明儲量、規模開發普遍需要10年以上時間，對處于區域評價階段的新立探礦權勘查區塊，地質條件復雜、資料少，前期的資料普查、收集、研究需要在實物工作量投入后進行分析研究，而勘探周期更長；對地理條件較差的西部地區，由于地處沙漠戈壁，氣候條件較差，適宜施工的期間短、勘探工作難度高，勘查周期最少需要5~7年。目前，油氣探礦權每次延續期為2年，遠少于油氣資源的勘查周期，探礦權人難以有效完成勘查投入。

04 政策建議

4.1 加大油氣探礦考核力度

一是提高油氣探礦權勘查投入標準。根據社會經濟的發展趨勢，動態設置法定最低勘探投入標準，嚴格履行區塊退出制度，促使礦業權人加大勘查投入，加快勘查進度。同時，對不同油價水平下、不同資源稟賦、不同礦種和不同盆地區域制訂不同的勘查投入標準；對于低勘探程度的地區、難動用資源和非常規資源，適當調整最低勘查投入。

二是對不同的探礦權區塊采取靈活的考核方式。對不同面積、不同取得方式的探礦權采取勘查投入、工作量及勘查成果相結合的考核方式；對小面積區塊采取工作量和勘查成果相結合的考核方式；對新區新領域或非常規探礦權區塊采取工作量考核方式；對以招標方式獲得的探礦權采取勘查投入和工作量相結合的考核方式；對原以申請在先方式獲得的探礦權區塊采取勘查成果考核方式。

三是明確多礦種探礦權的考核標準。在鼓勵綜合勘查開采油氣資源的基礎上，明確含有多礦種的探礦權的考核標準，特別要明確煤層氣礦種的考核標準。

4.2 明確油氣資源探礦權考核標準

按照轉變政府職能、加強監管的要求，擬訂細化的勘查投入標準，明確可以計入油氣勘查投入的內容，同時對實物工作量、科研投入、老資料處理、管理費、其他等各類投入的比例進一步細化。加大油氣督察力度，加強探礦權勘查區塊最低勘查投入考核，不僅要考核區塊是否達到法定最低勘查投入，還要對實物工作量等進行考核，督促探礦權人加大新領域勘查投入，提高勘查投入質量，避免圈而不探的情況發生，加快油氣勘查開采進程。

4.3 建立健全油氣探礦權勘查投入核算制度

首先，在探礦權延續期間設置考核期，保證探礦權到期時有充足的考核時間；其次，探礦權考核要引入第三方審計，對到期的油氣探礦權勘查投入進行專業審計；第三，建立勘查投入核算的相關制度規范，保障考核工作規范有序進行。

4.4 延長油氣探礦權延續期

適當延長油氣資源探礦權有效期，包括探礦權新立和延續環節。一是將探礦權首設時間由3年延長至7年；二是對探礦權持有時間超過10年、15年和20年的探礦權勘查區塊分類處理，適當延長延續時間，如10年以內的探礦權給予7年延續期，10~15年以內的探礦權給予5年延續期，持有時間超過20年的探礦權給予3年延續期。