原標(biāo)題：雨仁研究 | 簡(jiǎn)評(píng)《礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》應(yīng)堅(jiān)持的礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)發(fā)、保護(hù)生態(tài)修復(fù)基本原則
 

辯證認(rèn)識(shí)礦產(chǎn)資源勘查與開(kāi)發(fā)的異同及對(duì)立統(tǒng)一是科學(xué)制定礦產(chǎn)資源勘查與開(kāi)發(fā)基本原則的關(guān)鍵——簡(jiǎn)評(píng)《礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》應(yīng)堅(jiān)持的礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)發(fā)、保護(hù)生態(tài)修復(fù)基本原則

 

我國(guó)《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定，礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)采需要分別申請(qǐng)?zhí)降V權(quán)、采礦權(quán)。近年來(lái)，隨著生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)，針對(duì)探礦權(quán)、采礦權(quán)與自然保護(hù)地重疊情形，部分地方片面理解《自然保護(hù)區(qū)條例》等有關(guān)法律，不管重疊區(qū)域的保護(hù)地性質(zhì)或級(jí)別，不管勘查礦種或勘查手段是否對(duì)保護(hù)地環(huán)境有實(shí)質(zhì)性不利影響，不管礦權(quán)與保護(hù)地誰(shuí)設(shè)立在先等事實(shí)，教條式執(zhí)行礦業(yè)權(quán)退出政策，究其背后原因，都在于未科學(xué)、辯證認(rèn)識(shí)礦產(chǎn)資源勘查與開(kāi)發(fā)的不同及對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系。

筆者在研究礦產(chǎn)資源法律法規(guī)、自然保護(hù)地法規(guī)政策、習(xí)近平生態(tài)文明思想、兩山論及有關(guān)資源安全的論述中，對(duì)此有部分心得體會(huì)，在此，與大家分享。祝愿我國(guó)資源管理部門(mén)能找到一條兼顧資源安全和生態(tài)安全的、符合國(guó)情的礦產(chǎn)資源管理法規(guī)體系，以推動(dòng)我國(guó)礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展、礦業(yè)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

一、地質(zhì)礦產(chǎn)勘查與開(kāi)發(fā)是對(duì)立統(tǒng)一的

（一）地質(zhì)礦產(chǎn)勘查是礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用的前提

礦產(chǎn)資源開(kāi)采，就是將勘查發(fā)現(xiàn)并準(zhǔn)確描述的礦產(chǎn)資源，采用一定的技術(shù)方法從地殼表層（淺部）取出的過(guò)程，是對(duì)被描述的礦產(chǎn)資源的消耗的過(guò)程，其目的就是取得礦產(chǎn)品以滿足人類(lèi)的物質(zhì)和精神生活需要。[1]地質(zhì)礦產(chǎn)勘查是礦產(chǎn)資源開(kāi)采及后續(xù)深加工利用的基礎(chǔ)和前提，沒(méi)有前期充分的勘查、滿足法定要求的勘查程度，探礦權(quán)就無(wú)法轉(zhuǎn)為采礦權(quán)，就無(wú)法取得法律規(guī)定的開(kāi)采資質(zhì)，當(dāng)然不存在后續(xù)的開(kāi)發(fā)利用。需要注意的是，我國(guó)目前有173個(gè)礦種，根據(jù)《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》所附的《礦產(chǎn)資源分類(lèi)細(xì)目》，礦產(chǎn)資源分為能源礦產(chǎn)、金屬礦產(chǎn)、非金屬礦產(chǎn)和水汽礦產(chǎn)四類(lèi)，由于礦種自然屬性不同，賦存條件和環(huán)境不同，不同礦種達(dá)到開(kāi)采條件對(duì)于地質(zhì)勘查所需程度是不同的，但地質(zhì)礦產(chǎn)勘查是礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的重要前提是公認(rèn)的，也是符合地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)規(guī)律的�；�于對(duì)該規(guī)律的認(rèn)可和尊重，資源主管部門(mén)出臺(tái)了相應(yīng)的管理政策；例如，資源主管部門(mén)根據(jù)礦種、資源儲(chǔ)量規(guī)模等要素對(duì)于辦理劃定礦區(qū)范圍所需的勘查程度提出了強(qiáng)制性要求[2]，對(duì)于砂石土直接出讓采礦權(quán)的礦種則授權(quán)省級(jí)主管部門(mén)予以規(guī)定。

（二）地質(zhì)礦產(chǎn)勘查的特點(diǎn)決定了其應(yīng)超前實(shí)施

地質(zhì)礦產(chǎn)勘查應(yīng)先于礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)而實(shí)施，是由礦產(chǎn)勘查具有基礎(chǔ)性、先行性、高風(fēng)險(xiǎn)性等特點(diǎn)決定的。一個(gè)具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的礦產(chǎn)地，從發(fā)現(xiàn)到出讓探礦權(quán)，辦理轉(zhuǎn)采，進(jìn)行礦山建設(shè)，投入開(kāi)采，需要相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間；“首先，礦產(chǎn)勘查工作具有一個(gè)‘勘查周期’，根據(jù)中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心施俊法研究員(2005年) 對(duì)西方國(guó)家100個(gè)大型礦床發(fā)現(xiàn)史的統(tǒng)計(jì)資料，一個(gè)大型礦床的發(fā)現(xiàn)所需時(shí)間平均19年。其中34％的礦床是經(jīng)過(guò)5年或不足5年發(fā)現(xiàn)的，33％的礦床是經(jīng)過(guò)20年以上的時(shí)斷時(shí)續(xù)的勘查工作才獲發(fā)現(xiàn)的。其次，被發(fā)現(xiàn)的工業(yè)礦床要投入工業(yè)開(kāi)采，同樣需要較長(zhǎng)時(shí)間，有人將礦床發(fā)現(xiàn)以后再正式投采的過(guò)程稱(chēng)為‘采礦設(shè)計(jì)周期’[3]；因此，地質(zhì)礦產(chǎn)勘查必須具有超前性，并且以服務(wù)于礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)為目的。

（三）地質(zhì)礦產(chǎn)勘查與礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)在對(duì)立中趨向統(tǒng)一

礦產(chǎn)資源經(jīng)普查、詳查、勘探多階段投入將礦產(chǎn)資源品質(zhì)、礦體連續(xù)性等開(kāi)采條件查明后，一旦進(jìn)入開(kāi)發(fā)階段，則查明礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量會(huì)隨著采掘礦產(chǎn)品的增加而一點(diǎn)點(diǎn)減少，從這個(gè)意義上說(shuō)，在特定的時(shí)間段內(nèi)，對(duì)于特定國(guó)家或區(qū)域而言，其礦產(chǎn)資源具有耗竭性。但是，“盡管地殼表層（淺部）的元素含量具有恒定性，鑒于礦產(chǎn)資源不可再生，根據(jù)現(xiàn)有技術(shù)及其消耗強(qiáng)度計(jì)算，已發(fā)現(xiàn)并定義的礦產(chǎn)資源總有耗竭之日，人類(lèi)的可持續(xù)發(fā)展必然要求尋找出耗竭資源的替代品。這些替代品，可能是自然物質(zhì)，或原有資源的循環(huán)利用品，或?qū)ψ匀辉�素進(jìn)行人工組合加工的產(chǎn)品。從這個(gè)意義上說(shuō)，礦產(chǎn)資源必然是可以永續(xù)利用的”[4]。

地質(zhì)礦產(chǎn)勘查與開(kāi)發(fā)統(tǒng)一于生產(chǎn)勘探。生產(chǎn)勘探是指礦山企業(yè)在其礦區(qū)范圍內(nèi)為擴(kuò)大儲(chǔ)量(資源量)、將資源量升級(jí)為儲(chǔ)量或基礎(chǔ)儲(chǔ)量進(jìn)行的勘探工作。存在生產(chǎn)勘探的主要原因在于，部分取得采礦許可證的礦石企業(yè)所依據(jù)的資源儲(chǔ)量報(bào)告為詳查，資源儲(chǔ)量級(jí)別較低，為了更好優(yōu)化開(kāi)采設(shè)計(jì)，需要進(jìn)行生產(chǎn)勘探。我國(guó)現(xiàn)行礦產(chǎn)資源法律法規(guī)鼓勵(lì)礦山企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)勘探，主要表現(xiàn)在如下方面：一是《礦產(chǎn)資源法》第三條明確規(guī)定已經(jīng)依法申請(qǐng)取得采礦權(quán)的礦山企業(yè)在劃定的礦區(qū)范圍內(nèi)為本企業(yè)的生產(chǎn)而進(jìn)行的勘查，不需要辦理探礦權(quán)登記。二是根據(jù)《礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理暫行辦法》第十一條[5]，礦山企業(yè)加強(qiáng)生產(chǎn)勘探，提高礦床勘探程度既是其權(quán)利，也是其應(yīng)履行的義務(wù)。三是生產(chǎn)勘探報(bào)告及有關(guān)地質(zhì)資料是更新查明資源儲(chǔ)量臺(tái)賬的重要依據(jù)�！蹲匀毁Y源部辦公廳關(guān)于規(guī)范礦山儲(chǔ)量年度報(bào)告管理的通知》（自然資辦發(fā)〔2020〕54號(hào)）規(guī)定：“礦山企業(yè)在礦山建設(shè)和生產(chǎn)過(guò)程中應(yīng)按照有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要求，開(kāi)展生產(chǎn)勘探和各種工程地質(zhì)調(diào)查,及時(shí)完成工程驗(yàn)收、取樣及原始地質(zhì)編錄，定期進(jìn)行綜合地質(zhì)編錄；及時(shí)更新查明資源儲(chǔ)量臺(tái)帳和資源儲(chǔ)量變動(dòng)臺(tái)帳，繪制采掘（剝）平面圖、井下井上工程對(duì)照?qǐng)D、資源儲(chǔ)量估算圖，全面準(zhǔn)確地反映礦山資源儲(chǔ)量情況。”

需要注意的是，生產(chǎn)勘探除利用采礦工程之外，有時(shí)要布置專(zhuān)門(mén)的鉆探、槽探及坑探工程，利用爆破孔取巖粉樣，工程的布置與礦體的規(guī)模、形態(tài)、產(chǎn)狀和埋深等特點(diǎn)以及采礦方式方法密切相關(guān)�？傊�，生產(chǎn)勘探是地質(zhì)礦產(chǎn)勘查在開(kāi)采階段的延伸，是為了對(duì)采礦進(jìn)行指導(dǎo)的必然要求，于是，地質(zhì)礦產(chǎn)勘查通過(guò)生產(chǎn)勘探實(shí)現(xiàn)了與礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的統(tǒng)一及融合。

二、習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)的部分重要論述

要加強(qiáng)礦產(chǎn)資源勘查、保護(hù)、合理開(kāi)發(fā)，提高礦產(chǎn)資源勘查合理開(kāi)采和綜合利用水平。要大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)過(guò)程的減量化、再利用、資源化。——2013年5月24日《在十八屆中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話》

保護(hù)生態(tài)環(huán)境，應(yīng)對(duì)氣候變化，維護(hù)能源資源安全，是全球面臨的共同挑戰(zhàn)。中國(guó)將繼續(xù)承擔(dān)應(yīng)盡的國(guó)際義務(wù)，同世界各國(guó)深入開(kāi)展生態(tài)文明領(lǐng)域的交流合作，推動(dòng)成果分享，攜手共建生態(tài)良好的地球美好家園。——2013年7月18日，《習(xí)近平致生態(tài)文明貴陽(yáng)國(guó)際論壇2013年年會(huì)的賀信》

推動(dòng)能源供給革命，建立多元供應(yīng)體系。立足國(guó)內(nèi)多元供應(yīng)保安全，大力推進(jìn)煤炭清潔高效利用，著力發(fā)展非煤能源，形成煤、油、氣、核、新能源、可再生能源多輪驅(qū)動(dòng)的能源供應(yīng)體系，同步加強(qiáng)能源輸配網(wǎng)絡(luò)和儲(chǔ)備設(shè)施建設(shè)。——2014年6月13日《在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議上的講話》

能源安全是關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局性、戰(zhàn)略性問(wèn)題，對(duì)國(guó)家繁榮發(fā)展、人民生活改善、社會(huì)長(zhǎng)治久安至關(guān)重要。面對(duì)能源供需格局新變化、國(guó)際能源發(fā)展新趨勢(shì)，保障國(guó)家能源安全，必須推動(dòng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命。推動(dòng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命是長(zhǎng)期戰(zhàn)略，必須從當(dāng)前做起，加快實(shí)施重點(diǎn)任務(wù)和重大舉措。——2014年6月13日《在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議上的講話》

要制定正確的資源戰(zhàn)略，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，搞好開(kāi)發(fā)利用。循環(huán)利用是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的要求，全國(guó)都應(yīng)該走這樣的路。青海要把這件事情辦好，發(fā)揮示范作用。——2016年08月22日，習(xí)近平總書(shū)記在青�？疾欤�在聽(tīng)取柴達(dá)木盆地發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)和鹽湖資源綜合利用等情況介紹后，習(xí)近平對(duì)青海鹽湖工業(yè)未來(lái)發(fā)展提出重要要求。

要全面促進(jìn)資源節(jié)約集約利用。生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，歸根到底是資源過(guò)度開(kāi)發(fā)、粗放利用、奢侈消費(fèi)造成的。資源開(kāi)發(fā)利用既要支撐當(dāng)代人過(guò)上幸福生活，也要為子孫后代留下生存根基。要樹(shù)立節(jié)約集約循環(huán)利用的資源觀，用最少的資源環(huán)境代價(jià)取得最大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。——2017年5月26日，習(xí)近平總書(shū)記在十八屆中央政治局第四十一次集體學(xué)習(xí)時(shí)講話

堅(jiān)定實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略。構(gòu)建完整的內(nèi)需體系，關(guān)系我國(guó)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和長(zhǎng)治久安。改革開(kāi)放特別是加入世貿(mào)組織后，我國(guó)加入國(guó)際大循環(huán)，形成了市場(chǎng)和資源（如礦產(chǎn)資源）“兩頭在外”、形成“世界工廠”的發(fā)展模式，對(duì)我國(guó)抓住經(jīng)濟(jì)全球化機(jī)遇、快速提升經(jīng)濟(jì)實(shí)力、改善人民生活發(fā)揮了重要作用。近幾年，經(jīng)濟(jì)全球化遭遇逆風(fēng)，這次疫情可能加劇逆全球化趨勢(shì)，各國(guó)內(nèi)顧傾向明顯上升，我國(guó)發(fā)展面臨的外部環(huán)境可能出現(xiàn)重大變化。實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略，是當(dāng)前應(yīng)對(duì)疫情沖擊的需要，是保持我國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期持續(xù)健康發(fā)展的需要，也是滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活的需要。——2020年4月10日在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第七次會(huì)議上的講話

要增強(qiáng)國(guó)內(nèi)資源生產(chǎn)保障能力。要加大勘查力度，實(shí)施新一輪找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)，提高海洋資源、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)保護(hù)水平。要明確重要能源資源國(guó)內(nèi)生產(chǎn)自給的戰(zhàn)略底線，發(fā)揮國(guó)有企業(yè)支撐托底作用，加快油氣等資源先進(jìn)開(kāi)采技術(shù)開(kāi)發(fā)應(yīng)用。要加強(qiáng)國(guó)家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備制度建設(shè)，在關(guān)鍵時(shí)刻發(fā)揮保底線的調(diào)節(jié)作用。要推行垃圾分類(lèi)和資源化，擴(kuò)大國(guó)內(nèi)固體廢棄物的使用，加快構(gòu)建廢棄物循環(huán)利用體系。——2021年12月8日習(xí)近平總書(shū)記在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上講話

三、加強(qiáng)地質(zhì)礦產(chǎn)勘查對(duì)于國(guó)家的重大意義

（一）歷史啟示我們，高度重視地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略決策是建國(guó)后二十年內(nèi)我國(guó)迅速成為核大國(guó)的關(guān)鍵

我國(guó)建國(guó)后石油工業(yè)的快速發(fā)展、原子彈氫彈爆炸成功等國(guó)防工業(yè)大發(fā)展均與國(guó)家高度重視地質(zhì)礦產(chǎn)勘查事業(yè)分不開(kāi)。毛澤東主席在1950年2月在莫斯科給留蘇學(xué)生代表任湘題詞“開(kāi)發(fā)礦業(yè)”，后來(lái)針對(duì)地質(zhì)工作專(zhuān)門(mén)指示“地質(zhì)工作搞不好，一馬擋路，萬(wàn)馬不能前行”[6]。“無(wú)論是經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期還是隨后實(shí)行的第一個(gè)五年計(jì)劃，都對(duì)地質(zhì)礦產(chǎn)資源提出了異乎尋常的迫切要求。在前蘇聯(lián)援建的著名的１５６項(xiàng)工程中，地質(zhì)勘探類(lèi)高達(dá)４７項(xiàng)，占３０％，這在當(dāng)時(shí)是一個(gè)不小的比例。中央對(duì)地質(zhì)勘查工作進(jìn)展情況的檢查指導(dǎo)，不是以年、以季度，而是以月甚至是以周為期進(jìn)行的。”[7]１９５４年，地質(zhì)部在綜合找礦中，第一次在廣西發(fā)現(xiàn)了鈾礦資源的苗頭。國(guó)務(wù)院第三辦公室副主任、地質(zhì)部副部長(zhǎng)劉杰等，向毛澤東、周恩來(lái)作了匯報(bào)。毛澤東詳細(xì)地詢(xún)問(wèn)了勘探情況，并一定要親自看一看鈾礦石。于是，劉杰等送去了鈾礦石標(biāo)本，毛澤東看了很興奮，一邊用探測(cè)器測(cè)量著礦石，一邊對(duì)匯報(bào)的人說(shuō)：“我們的礦石還有很多沒(méi)被發(fā)現(xiàn)嘛！我們很有希望，要找！ 一定會(huì)發(fā)現(xiàn)大量鈾礦。我們有豐富的礦物資源，我們國(guó)家也要發(fā)展原子能。”[8]隨后，在國(guó)家的強(qiáng)力領(lǐng)導(dǎo)下，在地質(zhì)工作者、在核科學(xué)家等科技工作集體努力下，我國(guó)在1964年爆炸原子彈、1966年爆炸氫彈，成為核大國(guó)，成為威懾、戰(zhàn)略平衡霸權(quán)主義國(guó)家的戰(zhàn)略武器。

（二）加大國(guó)內(nèi)資源勘探力度是有效應(yīng)對(duì)資源性初級(jí)產(chǎn)品供給風(fēng)險(xiǎn)的必然選擇

礦產(chǎn)勘查的本質(zhì)是在地殼表層（淺部）發(fā)現(xiàn)自然元素、礦物富集的地質(zhì)體，并對(duì)其空間展布和可供利用情況等進(jìn)行全面描述，其運(yùn)用的理論、方法主要是地質(zhì)科學(xué)研究的范疇，即在對(duì)某一區(qū)域地層、構(gòu)造、巖體進(jìn)行充分調(diào)查了解的基礎(chǔ)上，研究分析元素和礦物富集的因素及其規(guī)律，從而確定可能的富集位置，經(jīng)工程技術(shù)手段驗(yàn)證后，對(duì)確定的目標(biāo)地質(zhì)體主要采用鉆探的方法進(jìn)行定位，并按照在發(fā)現(xiàn)這一地質(zhì)體過(guò)程中所形成的理論方法，對(duì)其進(jìn)行準(zhǔn)確描述。[9]

礦產(chǎn)勘查的過(guò)程，就是對(duì)特定勘查區(qū)域內(nèi)自然元素、礦物集合、礦物賦存環(huán)境、礦產(chǎn)開(kāi)采條件等不斷認(rèn)識(shí)深化的探索過(guò)程，符合科學(xué)研究的一般特點(diǎn)。于是，礦產(chǎn)勘查結(jié)果可能發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)資源，也可能是發(fā)現(xiàn)沒(méi)有礦產(chǎn)資源；但鑒于礦產(chǎn)資源具有可變化性的特點(diǎn)，雖然此時(shí)發(fā)現(xiàn)該區(qū)域沒(méi)有可開(kāi)發(fā)利用的礦產(chǎn)資源，但并不意味著曾開(kāi)展的礦產(chǎn)勘查及匯交地質(zhì)資料沒(méi)有意義。

因此，對(duì)于特定探礦權(quán)人而言，其在特定勘查區(qū)域經(jīng)過(guò)勘查，如果沒(méi)有取得可滿足工業(yè)開(kāi)發(fā)條件的礦產(chǎn)地，意味著其勘查項(xiàng)目的失敗，構(gòu)成風(fēng)險(xiǎn)勘查損失；但“必須肯定的是，通過(guò)礦產(chǎn)勘查活動(dòng)，對(duì)一定區(qū)域的元素和礦物富集規(guī)律及其具體情況提高了認(rèn)識(shí)，提高了對(duì)某一區(qū)域的地質(zhì)科學(xué)研究水平，為后續(xù)人類(lèi)發(fā)現(xiàn)和利用新的礦產(chǎn)資源提供了基本信息”[10]。因此，對(duì)于國(guó)家而言，“國(guó)家應(yīng)大力鼓勵(lì)各方面愿意參與的單位和個(gè)人，積極參與礦產(chǎn)勘查，提高國(guó)土地質(zhì)科學(xué)研究程度和水平，為國(guó)家探得礦產(chǎn)資源”[11]；并且，原探礦權(quán)人注銷(xiāo)探礦權(quán)后，其已匯交的地質(zhì)資料成果對(duì)于國(guó)家仍具有重要意義，資源主管部門(mén)可以利用前述資料并評(píng)估后，重新將包含原已注銷(xiāo)勘查區(qū)域全部或部分在內(nèi)的新勘查區(qū)塊設(shè)立探礦權(quán)予以出讓?zhuān)煌瑫r(shí)，原探礦權(quán)人已匯交的地質(zhì)資料成果對(duì)于新探礦權(quán)人也具有一定意義。

地質(zhì)礦產(chǎn)勘查對(duì)于國(guó)家和探礦權(quán)人的意義不同，在企業(yè)到國(guó)外勘查開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源方面，表現(xiàn)更為明顯；“對(duì)國(guó)家來(lái)說(shuō)，是資源安全；對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，是經(jīng)濟(jì)利益。國(guó)家和企業(yè)是兩個(gè)不同的利益主體：國(guó)家關(guān)心的是資源利益，即資源安全。這種利益是長(zhǎng)期的，國(guó)家并不計(jì)較這種利益的短期狀態(tài)；企業(yè)以營(yíng)利為目的，關(guān)心的是經(jīng)濟(jì)利益，而且希望在每個(gè)短時(shí)期內(nèi)都能夠盈利。也就是說(shuō)，對(duì)這些國(guó)家來(lái)說(shuō)，礦產(chǎn)資源的跨國(guó)勘查開(kāi)發(fā)必須同時(shí)實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)目標(biāo)[12] ”。

總體而言，不管地質(zhì)礦產(chǎn)勘查處于何種階段，不管是否查明礦產(chǎn)地，不管勘查成果是否重大，不管是否轉(zhuǎn)采，只要探礦權(quán)人將包含勘查區(qū)域的地質(zhì)資料依法匯交，地質(zhì)資料作為相對(duì)獨(dú)立的勘查成果表現(xiàn)形式對(duì)于國(guó)家的意義要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于對(duì)于探礦權(quán)人的意義。

因此，鼓勵(lì)勘查、合理開(kāi)發(fā)是平衡資源安全與生態(tài)安全的科學(xué)原則，也是落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記“要增強(qiáng)國(guó)內(nèi)資源生產(chǎn)保障能力”講話精神的需要。

四、辯證認(rèn)識(shí)礦產(chǎn)資源勘查與開(kāi)發(fā)的對(duì)立統(tǒng)一是科學(xué)制定礦產(chǎn)資源勘查與開(kāi)發(fā)基本原則的關(guān)鍵

2022年5月6日，中國(guó)人大網(wǎng)發(fā)布了《全國(guó)人大常委會(huì)2022年度立法工作計(jì)劃》，礦產(chǎn)資源法（修改）屬于24件擬“初次審議的法律案”之一。于是礦法修訂再次引起業(yè)內(nèi)人士的強(qiáng)烈關(guān)注。2019年12月底，自然資源部曾就《礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》（征求意見(jiàn)稿）向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，第三條規(guī)定了礦產(chǎn)資源的保護(hù)、勘查、開(kāi)采以及礦區(qū)生態(tài)修復(fù)的基本原則，隨后該條成為《礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》的重要內(nèi)容之一。筆者認(rèn)為，在礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)采、礦區(qū)生態(tài)修復(fù)和保護(hù)中應(yīng)遵守平等保護(hù)、保障資源安全、保障生態(tài)安全基本原則，實(shí)現(xiàn)礦業(yè)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。分述如下：

（一）堅(jiān)持平等保護(hù)原則

1.具體內(nèi)容

國(guó)家依法平等保護(hù)礦產(chǎn)資源所有權(quán)人、投資者和礦產(chǎn)資源資產(chǎn)使用權(quán)人及礦區(qū)所在地居民合法權(quán)益，貫徹協(xié)調(diào)和共享理念，對(duì)礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)采、礦區(qū)生態(tài)修復(fù)和保護(hù)施行統(tǒng)一規(guī)劃、市場(chǎng)配置、物權(quán)法定、權(quán)利平等。

2.主要理由

中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）將“堅(jiān)持物權(quán)法定、平等保護(hù)”作為四個(gè)基本原則之一，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“綱要”）指出，健全支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的法治環(huán)境、政策環(huán)境和市場(chǎng)環(huán)境，依法平等保護(hù)民營(yíng)企業(yè)產(chǎn)權(quán)和企業(yè)家權(quán)益。健全以公平為原則的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，依法平等保護(hù)國(guó)有、民營(yíng)、外資等各種所有制企業(yè)產(chǎn)權(quán)。

《中小企業(yè)促進(jìn)法》第三條特別強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持各類(lèi)企業(yè)權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等，為中小企業(yè)創(chuàng)立和發(fā)展創(chuàng)造有利的環(huán)境�！秲�(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第十條規(guī)定， 國(guó)家堅(jiān)持權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等，保障各種所有制經(jīng)濟(jì)平等受到法律保護(hù)。

因此，在礦法修訂中確立平等保護(hù)原則具有上位法和政策依據(jù)，并且與我國(guó)現(xiàn)行法律體系相一致。礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)采法律關(guān)系中，礦產(chǎn)資源所有權(quán)人、礦產(chǎn)資源資產(chǎn)使用權(quán)人和投資者及礦區(qū)所在地居民是最重要的直接利害關(guān)系人，因此，其合法權(quán)益理應(yīng)依法受到法律平等保護(hù)。

（二）堅(jiān)持保障資源安全原則

1.具體內(nèi)容

保障國(guó)家資源安全利益，貫徹開(kāi)放、創(chuàng)新發(fā)展理念，立足國(guó)內(nèi)大循環(huán)，協(xié)同推進(jìn)強(qiáng)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)和貿(mào)易強(qiáng)國(guó)建設(shè)，施行鼓勵(lì)依法勘查、綜合勘查、合理開(kāi)采、分類(lèi)管理、節(jié)約資源和綜合利用制度。

2.主要理由

保障國(guó)家資源安全利益的主要依據(jù)為《國(guó)家安全法》第二十一條“國(guó)家合理利用和保護(hù)資源能源，有效管控戰(zhàn)略資源能源的開(kāi)發(fā)，加強(qiáng)戰(zhàn)略資源能源儲(chǔ)備，完善資源能源運(yùn)輸戰(zhàn)略通道建設(shè)和安全保護(hù)措施，加強(qiáng)國(guó)際資源能源合作，全面提升應(yīng)急保障能力，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需的資源能源持續(xù)、可靠和有效供給。”《綱要》要求：“實(shí)施能源資源安全戰(zhàn)略”�！兑庖�(jiàn)》指出：“總體目標(biāo)。到2020年，歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度基本建立，自然資源開(kāi)發(fā)利用效率和保護(hù)力度明顯提升，為完善生態(tài)文明制度體系、保障國(guó)家生態(tài)安全和資源安全、推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局提供有力支撐。”

因此，保障資源安全原則符合我國(guó)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革目標(biāo)，也是落實(shí)《綱要》的必然要求，與《國(guó)家安全法》等法律政策相契合。

《礦產(chǎn)資源法》第八條規(guī)定，國(guó)家鼓勵(lì)礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)發(fā)的科學(xué)技術(shù)研究，推廣先進(jìn)技術(shù)，提高礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)發(fā)的科學(xué)技術(shù)水平。鼓勵(lì)勘查制度是對(duì)《礦產(chǎn)資源法》第八條的擴(kuò)展，包括包括依法勘查，強(qiáng)調(diào)勘查過(guò)程號(hào)中勘查技術(shù)、勘查手段、方法等遵守相關(guān)法律法規(guī)確定的法定義務(wù)和技術(shù)準(zhǔn)則或相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)；還包括綜合勘查，對(duì)共伴生礦種及賦存的其他有益元素等進(jìn)行勘查研究，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)技術(shù)評(píng)價(jià)；還包括鼓勵(lì)勘查裝備制造業(yè)的發(fā)展、選冶技術(shù)創(chuàng)新和推廣。不管是國(guó)家出資勘查，還是社會(huì)資金勘查，客觀上都有助于礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)人對(duì)自身家底的充分了解；不管是否發(fā)現(xiàn)預(yù)期勘查成果，所匯集的地質(zhì)資料對(duì)于國(guó)家都是寶貴財(cái)富，必要時(shí)可立即投入開(kāi)發(fā)，至少可減少后人對(duì)于不必要區(qū)域的勘查投入。同時(shí)，鼓勵(lì)勘查既不損害所有權(quán)人的利益，對(duì)地質(zhì)環(huán)境擾動(dòng)有限，又是大部分礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)的必經(jīng)階段，因此，確立鼓勵(lì)勘查制度對(duì)國(guó)家和社會(huì)很有必要。

保障資源安全原則，不僅要求國(guó)內(nèi)鼓勵(lì)勘查，而且鼓勵(lì)中國(guó)企業(yè)走出去，積極在全球合法合理的控制境外優(yōu)質(zhì)資源，形成雙市場(chǎng)、雙循環(huán)的良好互動(dòng)。

節(jié)約資源不僅是《民法典》第九條、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第十條[13]規(guī)定的民事主體的重要義務(wù)之一，也是國(guó)家應(yīng)履行的義務(wù)之一[14]，更是我國(guó)需要長(zhǎng)期堅(jiān)持的基本國(guó)策[15]，因此，明確規(guī)定節(jié)約資源和綜合利用制度對(duì)于我國(guó)保障初級(jí)礦產(chǎn)品供應(yīng)安全，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展具有重大意義。

合理開(kāi)采是建立在探礦權(quán)轉(zhuǎn)采為原則，國(guó)家不批準(zhǔn)轉(zhuǎn)采為例外，且對(duì)探礦權(quán)人進(jìn)行合理補(bǔ)償?shù)闹贫然�礎(chǔ)上，國(guó)家通過(guò)制定法律和行政法規(guī)對(duì)特定情形下不批準(zhǔn)轉(zhuǎn)采的情形予以明確。最新的《礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》（征求意見(jiàn)稿）第二十六條對(duì)此有所體現(xiàn)[16]。

（三）堅(jiān)持保障生態(tài)安全原則

1.具體內(nèi)容

保障國(guó)家生態(tài)安全，貫徹綠色發(fā)展理念，國(guó)家推進(jìn)綠色勘查、綠色礦山建設(shè)及綠色生產(chǎn)制度，完善礦區(qū)生態(tài)及時(shí)、系統(tǒng)修復(fù)制度。

2.主要理由

《環(huán)境保護(hù)法》第四條規(guī)定：“保護(hù)環(huán)境是國(guó)家的基本國(guó)策。國(guó)家采取有利于節(jié)約和循環(huán)利用資源、保護(hù)和改善環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策和措施，使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)。”《國(guó)家安全法》第三十條規(guī)定：“國(guó)家完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度體系，加大生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)力度，劃定生態(tài)保護(hù)紅線，強(qiáng)化生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警和防控，妥善處置突發(fā)環(huán)境事件，保障人民賴(lài)以生存發(fā)展的大氣、水、土壤等自然環(huán)境和條件不受威脅和破壞，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展。”

《綱要》要求：“堅(jiān)持山水林田湖草系統(tǒng)治理，著力提高生態(tài)系統(tǒng)自我修復(fù)能力和穩(wěn)定性，守住自然生態(tài)安全邊界，促進(jìn)自然生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量整體改善。”

因此，將保障國(guó)家生態(tài)安全確立為礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)采、礦區(qū)生態(tài)修復(fù)和保護(hù)的基本原則，是落實(shí)《綱要》的需要，也與我國(guó)現(xiàn)行法律體系相契合，符合生態(tài)文明建設(shè)要求。

系統(tǒng)修復(fù)的政策依據(jù)主要是《意見(jiàn)》“編制實(shí)施國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃，建立健全山水林田湖草系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理機(jī)制”及《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見(jiàn)》“推進(jìn)山水林田湖草沙整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理”之規(guī)定。

不管是生產(chǎn)礦山邊開(kāi)采、邊修復(fù)，還是歷史遺留礦山的片區(qū)整體修復(fù)，都應(yīng)因地制宜貫徹山水林田湖草系統(tǒng)修復(fù)。當(dāng)然，礦區(qū)生態(tài)修復(fù)應(yīng)體現(xiàn)及時(shí)性原則，防治修復(fù)不及時(shí)而造成的安全隱患，或造成財(cái)產(chǎn)損失，對(duì)此，有部門(mén)規(guī)章也有所體現(xiàn)[17]。

 

[1] 葉海洋：《礦產(chǎn)資源基本問(wèn)題與法律制度研究》載《中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)》2019年第3期第16頁(yè)。

[2] 《國(guó)土資源部關(guān)于完善礦產(chǎn)資源開(kāi)采審批登記管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》（國(guó)土資規(guī)〔2017〕16號(hào)）規(guī)定“（二）礦區(qū)范圍的確定應(yīng)當(dāng)依據(jù)經(jīng)評(píng)審備案的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量報(bào)告。資源儲(chǔ)量規(guī)模為大型的非煤礦山、大中型煤礦依據(jù)的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量勘查程度應(yīng)當(dāng)達(dá)到勘探程度，其他礦山應(yīng)當(dāng)達(dá)到詳查及以上程度，砂石土等以招標(biāo)拍賣(mài)掛牌方式直接出讓采礦權(quán)的（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“第三類(lèi)礦產(chǎn)”）勘查程度的具體要求按照各�。▍^(qū)、市）有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。”

[3] 王家樞曹新元對(duì)礦產(chǎn)勘查工作規(guī)律的初步分析和歸納，國(guó)土資源情報(bào)，2009年第7期6-12頁(yè)。

[4] 葉海洋：《礦產(chǎn)資源基本問(wèn)題與法律制度研究》載《中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)》2019年第3期第14-15頁(yè)

[5] 《礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理暫行辦法》第十一條規(guī)定，礦山企業(yè)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)生產(chǎn)勘探，提高礦床勘探程度，為開(kāi)采設(shè)計(jì)提供可靠依據(jù)；對(duì)具有工業(yè)價(jià)值的共生、伴生礦產(chǎn)應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)查定和評(píng)價(jià)。

[6] 宋瑞祥：《周恩來(lái)與地質(zhì)礦產(chǎn)事業(yè)》，詳見(jiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)

http://cpc.people.com.cn/GB/69112/75843/75873/5168311.html

[7] 宋瑞祥：《周恩來(lái)與地質(zhì)礦產(chǎn)事業(yè)》，詳見(jiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)

http://cpc.people.com.cn/GB/69112/75843/75873/5168311.html

[8] 同上

[9] 葉海洋：《礦產(chǎn)資源基本問(wèn)題與法律制度研究》載《中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)》2019年第3期第15頁(yè)。

[10] 同上

[11] 同上

[12] 王家樞曹新元對(duì)礦產(chǎn)勘查工作規(guī)律的初步分析和歸納，國(guó)土資源情報(bào)，2009年第7期6-12頁(yè)。

[13]《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第十條第一款 公民應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境意識(shí)，合理消費(fèi)，節(jié)約資源。

[14] 《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第四條第一款 發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)應(yīng)當(dāng)在技術(shù)可行、經(jīng)濟(jì)合理和有利于節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的前提下，按照減量化優(yōu)先的原則實(shí)施。

[15] 《節(jié)約能源法》第四條 節(jié)約資源是我國(guó)的基本國(guó)策。國(guó)家實(shí)施節(jié)約與開(kāi)發(fā)并舉、把節(jié)約放在首位的能源發(fā)展戰(zhàn)略。

[16] 《礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》（征求意見(jiàn)稿，2022年1月）第二十六條   探礦權(quán)人申請(qǐng)將探礦權(quán)轉(zhuǎn)為采礦權(quán)的，除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，有關(guān)自然資源主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許，并與其重新簽訂出讓合同。

探礦權(quán)人、采礦權(quán)人申請(qǐng)續(xù)期的，除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，有關(guān)自然資源主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許，并與其變更出讓合同。

探礦權(quán)、采礦權(quán)有效期屆滿前，因公共利益需要，出讓探礦權(quán)、采礦權(quán)的自然資源主管部門(mén)可以決定收回探礦權(quán)、采礦權(quán)，并依法給予補(bǔ)償。

[17] 《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》第二十一條規(guī)定，以槽探、坑探方式勘查礦產(chǎn)資源，探礦權(quán)人在礦產(chǎn)資源勘查活動(dòng)結(jié)束后未申請(qǐng)采礦權(quán)的，應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的治理恢復(fù)措施，對(duì)其勘查礦產(chǎn)資源遺留的鉆孔、探井、探槽、巷道進(jìn)行回填、封閉，對(duì)形成的危巖、危坡等進(jìn)行治理恢復(fù)，消除安全隱患。

 

范小強(qiáng)律師

北京市雨仁律師事務(wù)所

合伙人律師