關于探礦權轉采礦權優先權的理解

2023-07-17 11:39:30
來源：公眾號：雨仁礦業律師
作者：靳松律師
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文章來源于：雨仁礦業律師，原文鏈接：雨仁研究 | 關于探礦權轉采礦權優先權的理解

現行法律法規明確規定，探礦權人具有探礦權轉采礦權（以下簡稱探轉采）的優先權。《礦產資源法》第六條第1款規定：“探礦權人有權在劃定的勘查作業區內進行規定的勘查作業,有權優先取得勘查作業區內礦產資源的采礦權”。《礦產資源法實施細則》第十六條第一款第六項規定“探礦權人享有優先取得勘查作業區內礦產資源的采礦權等權利。”《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》第十九條規定 “探礦權人在勘查許可證有效期內進行勘查時，發現符合國家邊探邊采規定要求的復雜類型礦床的，可以申請開采，經登記管理機關批準，辦理采礦登記手續。”但是，由于在《民法典》等其他法律對于優先權制度通常為“同等條件下”的優先權，如股東收購股權的優先權，承租人購買租賃房屋的優先權等。因此，對于探轉采的優先權一直存在爭議。這里筆者認為，鑒于礦業的特殊性，探轉采的優先權為“絕對優先權”，而非“同等條件下優先權”。即只要探礦權自身不放棄轉采礦權的權利，則其他主體不能以任何方式取得該探礦權范圍內的采礦權。具體理由如下：

一、法理層面分析

1.對于勘查收益的期待權是探礦權人的法定權利，應當予以保護。

探礦是采礦的前提和基礎，采礦是探礦的利益和價值的實現，二者密不可分。探礦權人的轉采權利是一種期待權，期待權的法律性質由將來可能取得權利的法律性質決定。該權利具有如下特點：

其一，法定性。探轉采是由《礦產資源法》規定的，其作為一種法定權利，主要是從公平、效益和維護礦產資源管理秩序的價值取向出發，為保護探礦權人的合法權益而設定的。因此，從立法目的來看，保障探礦權人的轉采權利就是保護探礦權人的合法利益。

其二，財產性。期待權是一種新型的財產權利,它不同于傳統的債權。法律賦予探礦權人享有優先轉采權，致使其取得了某種期待利益，即基于對政府的信賴利益，期待將來申請采礦權時可享受的利益。這種對未來取得采礦權享有期望或期待的利益，是受到法律保護的。如民法中的締約過失責任，就是一方違背誠信原則，導致另一方沒能實現期待利益，即便沒有生效合同的約束，也應當對期待權進行保護。

其三，程序性。探礦權人依據合法享有的探礦權排除其他主體申請該勘查作業區內的探礦權。實現期待權需要履行法定的程序。但是，只要履行了法定程序，符合法定要求，就應當予以轉采。

綜上，基于探礦權與采礦權在經濟、技術等方面的重要聯系，保護探礦權人的轉采權是必要的，并且從保護勘查投資者的合理預期、信賴利益，保障國家資源安全的角度考慮，探轉采應當應轉盡轉。

2.探礦權作為用益物權，探轉采是其收益權的具體體現，應當予以保護。

《民法典》將探礦權、采礦權寫入用益物權分編，正式確立了探礦權、采礦權的用益物權性質。依據《民法典》323條規定“用益物權人對他人所有的不動產或者動產，依法享有占有、使用和收益的權利。”而礦產勘查本身不具有收益性，只有探轉采才能體現探礦權的收益全能。因此，只有保障探礦權人探轉采的絕對優先權利，才符合《民法典》關于保護用益物權收益權的規定。

二、行政層面分析

1.當前我國礦業權管理行政政策均基于探礦權人享有探轉采絕對優先權為原則制定。

在我國逐步進入市場經濟、允許市場主體進入礦產資源領域起，探礦權人享有排他性的轉采權利一直是礦業各方的共識。雖然礦法及相關政策中僅明確了探礦權人的優先轉采權，未明確屬于絕對優先還是相對優先，但是在具體政策制定和行政實務中，均按照“絕對優先權”行使。如我國的出讓收益制度，明確出讓收益為國家作為礦產資源所有者的權益，如果探礦權沒有絕對優先轉采權，那么在無法體現礦產收益價值的探礦權階段征收出讓收益將顯得十分荒唐；再如探轉采中，政策規定采礦權范圍主要是可供開采的礦產資源范圍。探礦權人經過勘查工作后，最為熟悉探礦權范圍內的資源稟賦情況，是最適合確定采礦權范圍的主體。如探礦權人沒有轉采的絕對優先權，由探礦權人申請并確定采礦權范圍的意義將不復存在。因此，如果不承認探礦權人轉采的絕對優先權，則我國現行的礦業權行政管理制度將很難實行。

2.礦產勘查屬于風險投入，除賦予探礦權人轉采的絕對優先權外，其他方式很難確定勘查的風險收益。

礦產資源勘查階段本質上是0收益階段，僅因為探礦權人具有轉采的絕對優先權使得探礦權具有未來收益的可期性，因此才具有了市場價值。如果否定轉采的絕對優先權，將需要通過其他行政手段賦予探礦權未來收益的可能性，市場主體才可能進行勘查投入。但因為勘查本身具有風險性，使得如何確定探礦權人的收益變得十分麻煩。如果按照勘查成本為基數確定，那么國家要需要承擔找礦失敗的風險，同時還需要對勘查手段的科學性和經費使用的合理性進行監管，將極大的增加行政成本；如果按照找出的資源儲量為基數確定，一方面國家不僅需要承擔評估和資源回收的行政成本，也不會因此獲得更高的收益，另一方面使得當前全面招拍掛的探礦權出讓政策失去意義。因此，保障探礦權人能夠絕對優先的獲取采礦權，承擔礦產勘查的全部風險的同時保障其風險收益是管理機關行政成本最小、效率最高的做法。

三、礦業規律層面分析

保障探礦權人優先轉采權更能激發其主觀能動性，確保礦產資源的有序高效利用。國務院出臺的《國務院關于全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見》（國發〔2016〕82號）等重要文件強調了政策應當尊重自然、遵循礦業發展規律。與其他用益物權相比，探礦權的價值具有較強動態性，隨著勘探工作由低精度控制到高精度控制的推進，對資源的品種、質量、分布埋藏形態的描述愈加精確，這個過程對于勘查單位的專業性與主觀能動性要求相當高，只有保障探礦權人的絕對優先轉采權，將探礦權人和礦產資源開發的利益直接綁定，其勘查成果與其收益比率直接掛鉤時，勘查主體才有意愿去提高勘查成果的質量，只有高質量的勘查成果才能夠保障后期資源開發利用的有序和高效。

四、國際礦業政策慣例分析

國際上多數國家采用“一分法”或“二分法”兩種不同的礦業權管理政策模式。

1.一分法國家

部分國家實行礦業權一分法政策，即不區分采礦權與探礦權，在申請人申請時直接授予礦產勘查和開采的權利，不存在探轉采的概念。美國和加拿大的礦業本質上屬于一分法，在初級勘查階段無排他性。當發現礦體后可通過宣示的方式對外公告自己的發現權，當達到開采條件時可以直接對發現的資源進行開采。

2.二分法國家

包括我國在內多數國家實行礦業權二分法政策，即探礦權和采礦權采用不同政策分別管理。幾乎所有實行二分法政策的國家均保障了探礦權人轉采的絕對優先權。如澳大利亞多數洲以明確的法規保護探礦權人優先獲得采礦權，并設立專門的司法機構保障礦業權人利益。探礦權人只要在規定時間內申請采礦權并符合相關規定，則探礦權人獲得采礦權。如果其他投資者欲獲得采礦權，需經探礦權人書面同意放棄采礦權申請后，才可進行采礦權申請。再如俄羅斯法律規定地質研究許可證持有者可以在分配的地塊范圍內開展地質研究和評價，一旦發現礦床則可向聯邦底土管理局直接申請生產許可證開發該礦床，無須走招標拍賣程序。

五、《礦產資源法（修訂草案）》明確了探轉采的絕對優先權。

2019年12月自然資源部向社會公開征求意見的《礦產資源法（修訂草案）》中第27條規定“對符合規定的探礦權轉為采礦權申請，由出讓探礦權的人民政府自然資源主管部門與該探礦權人簽訂采礦權出讓合同，并為其換發采礦權證書。但是，因公共利益需要等不能轉為采礦權的，應當為探礦權人辦理探礦權保留。”可見在《礦產資源法（修訂草案）》中已經刪除了對于探轉采優先權的表述，明確了采礦權只能由探礦權人申請探轉采取得，即承認了探轉采的絕對優先權。