中國國土資源經濟：我國自然資源市場體系建設評價與展望

2022-07-06 10:27:55
來源：中國國土資源經濟
作者：董為紅
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導讀

深化自然資源有償使用改革，推動自然資源要素市場化，建立自然資源市場體系是自然資源管理領域不斷深化改革的必然要求。文章在討論自然資源市場建設的相關概念、總結我國自然資源市場體系建設發展現狀基礎上，指出我國自然資源市場存在的市場發育程度不一、交易規則不健全、管理手段單一等關鍵性問題，并按照高標準現代市場體系建設目標和自然資源管理體制改革的需要，對自然資源市場體系建設的方向和重點提出建議。

本文引用信息

董為紅，馮聰，張曉顏，劉炎.我國自然資源市場體系建設評價與展望[J].中國國土資源經濟,2022，35（6）:75-80.

自改革開放以來，我國始終堅持社會主義市場經濟改革方向，不斷推進市場經濟體系建立完善。黨的十八屆三中全會指出：“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。”“建設統一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎。”黨的十九大報告強調，經濟體制改革必須以完善產權制度和要素市場化配置為重點。黨的十九屆四中全會報告中首次提出“建設高標準市場體系”。2021年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《建設高標準市場體系行動方案》，提出要“通過5年左右的努力，基本建成統一開放、競爭有序、制度完備、治理完善的高標準市場體系”。自然資源市場是社會主義市場經濟的一部分，隨著自然資源管理實現“兩統一”，一些重要領域和關鍵環節的改革取得突破性進展，自然資源市場體系的建設進程也在不斷加快。

1 相關概念辨析

1.1 自然資源的基本屬性

自然資源的開發利用和市場化必須在產權清晰、相關標準和要求明確的前提條件下進行，因此，自然資源市場建設需要深化對自然資源基本屬性的認識，厘清各類自然資源之間的關系，明晰自然資源市場的差異性和統一性。

首先，自然資源具有多種功能和用途。比如，土地可以有建設、耕種、放牧等多種用途，但這些潛在用途的適宜性和效益不盡相同；一片水域同時具有航行、養殖、取水、生態等功能；林業資源、草原資源具有生態價值，既可以提供物質保障，也可以提供生態產品。

其次，土地資源與其他自然資源的關系。土地資源是自然資源的一種基本類型，同時還是其他自然資源的基本依托和空間載體。一些土地資源以其本身的形態（如山嶺、荒地、灘涂）存在，或與其生產物共同形成自然資源（如森林、草原），或以被人類開發利用后的形態（如建設用地、耕地）存在；還有一些自然資源，如水流、礦藏、生物等以土地為空間載體，以相對獨立的形式存在。土地資源有各種不同的存在形式，但都具有位置固定、不可移動的特點，具有不動產的本質性特征。而土地的產出物、附屬物或附著物，礦產、水、生物等自然資源則雖以土地資源為空間承載，但具有流動性或是脫離土地后的獨立性。

最后，自然資源市場中各類資源市場的關系。由于產權體系、管理體制，以及空間規劃和用途管制等原因所形成的，以土地資源為載體分散的自然資源市場，從邏輯上可以形成統一的土地資源市場。從國際上看，一些國家的土地市場包含了建設用地、耕地、林地、草地等資源。從管理上看，不同類型土地資源在產權明晰、符合規劃管制、符合法律規定的條件下，均可進入市場交易，同時通過差異化的準入要求、規劃或管制條件等，實現不同類型土地資源的差別化管理和利用。其他自然資源，如礦產、水、生物等對土地資源的保護利用有影響，形成產品進入市場后，則脫離了土地，形成的市場也獨立于土地資源市場。

1.2 自然資源市場的有關概念

1.2.1 自然資源市場

在自然資源利用和管理中，自然資源的范圍明確為法定的、有空間邊界或有載體、可明確產權的天然生成物，是開發利用和保護的對象。廣義的自然資源市場是指按照生態文明建設要求和社會主義市場經濟改革要求建立的，包含了各類自然資源資產、資源環境及生態產品全要素的市場體系。狹義的自然資源市場是指在自然資源管理體制改革中明確的各類資源要素市場，按照統一開放、有序流動的目標，深化改革形成的市場集合。

根據法律對自然資源范圍的界定和現實中的市場發育狀況，目前，我國的自然資源市場包括了土地（建設用地、耕地、林地、草地）、礦產、水、海域海島等資源市場。

1.2.2 自然資源市場體系

從發展過程看，自然資源市場必然會經歷從各類單一自然資源市場向廣義自然資源市場發展的過程，各類自然資源市場逐步發展融合，形成自然資源市場體系，在這個過程中，各類自然資源市場按照高標準體系建設要求，深化自然資源有償使用，持續推動各類自然資源市場化程度和市場化水平，最終形成統一開放、競爭有序的自然資源市場體系。

2 自然資源市場發展現狀

2.1 自然資源市場現狀

自然資源市場體系包含了多種自然資源市場，由于產權改革進展和有償使用推進程度不同，各個市場的發展程度不一，交易規模和交易活躍程度差別較大（表1）。

2.2 有形交易市場平臺建設

自然資源部組建前，各類自然資源歸屬不同職能部門管理，在推進土地、礦產等自然資源有償使用制度改革、加速要素市場建設過程中，國家及地方建設的各級各類自然資源交易中心相繼涌現，比如土地交易中心、農村產權交易中心、水權交易所、林權交易所或交易中心等。鑒于市場分散設立、交易品種有限單一、信息不共享、監管不到位等問題，2011年啟動公共資源交易平臺建設，2015年國務院辦公廳印發《整合建立統一的公共資源交易平臺工作方案》，將土地使用權、礦業權、林權等交易都納入其中。目前，國有建設用地使用權出讓和礦業權出讓已基本納入公共資源交易平臺；部分地區將森林、林地使用權和草原承包經營權納入公共資源交易平臺；部分地區將海域（海島）使用權出讓業務納入公共資源交易平臺；少數地區將水權交易納入公共資源交易平臺；部分集體經營性建設用地入市地區將集體經營性建設用地使用權出讓業務納入公共資源交易平臺。此外，個別省份將增減掛鉤指標和補充耕地指標納入平臺進行交易。值得肯定的是，一些企業化市場主體搭建交易平臺，服務個人或是經營主體，平臺內可以進行轉讓、轉包交易。

3 自然資源市場體系建設評價

3.1 逐步建立完善自然資源資產有償使用制度，不斷擴大有償使用范圍

自然資源有償使用制度改革是自然資源市場建設的必由之路，經過四十余年的發展，自然資源有償使用制度已成為社會主義市場經濟重要的基本制度之一。

(1)建立起了自然資源資產有償使用制度。自然資源有償使用制度首先在國有建設用地上取得突破，國有建設用地資源從“無償、無期限、無流動”的行政配置方式轉為以“有償、有限期、有流動”的市場配置為主的方式。當前，國有建設用地、礦產資源、水資源、海域海島已建立了相對完善的有償使用制度。比如，國有建設用地出讓制度、集體經營性建設用地允許入市；礦業權出讓轉讓成為礦產資源配置的主要形式，在出讓環節征收礦業權出讓收益；要求單位和個人取水申請領取取水許可證，并繳納水資源費；征收海域使用金，實行海域、無居民海島有償使用；“四荒地”采用招標等方式承包等。

(2)自然資源有償使用范圍不斷擴大。逐步擴大自然資源有償使用的范圍是當前改革的方向。在國有經營性建設用地實現有償使用的基礎上，《關于擴大國有土地有償使用范圍的意見》對公共服務項目用地、國有企事業單位改制建設用地、國有農用地的有償使用提出了意見，要求擴大國有建設用地有償使用范圍，對依法可以使用劃撥土地的項目，鼓勵以出讓、租賃方式供地。探索國有農用地有償使用制度。2019年修訂的《森林法》提出林木資源實行商品林、公益林分類管理，給森林資源的保護與入市劃定了范圍，在不破壞商品林生態環境的前提下允許進行適當的經營活動，嚴格保護公益林，放活集體林地經營權。通過招標和拍賣的方式可以有償取得海域使用權。

目前我國仍存在自然資源資產有償使用與劃撥、申請等無償使用的“雙軌”制現象，一些自然資源尚未實現有償使用，比如，國有農用地和未利用地、國有森林、國有草原等，市場配置自然資源的決定性作用尚未充分發揮。

3.2 自然資源市場體系基本形成，但各類自然資源市場發育程度不一

(1)自然資源市場形式多樣。經過多年發展，各類自然資源市場逐步發育壯大。按產權類型分為：以建設用地使用權為產權基礎的城鄉建設用地統一市場（包括國有建設用地市場、集體經營性建設用地市場），以承包經營權為基礎的土地承包流轉市場（包括耕地、林地和草原承包流轉市場），以礦業權（探礦權、采礦權）為基礎的礦業權市場，以水資源使用權為基礎的水權交易市場，等等。按土地所有制來分，自然資源市場又分為：國有和集體建設用地、林地、草地、耕地市場。按照部門管理職能和權限，不同用途和類型的自然資源形成不同的市場，包括建設用地、林地、草地、耕地、海域、無居民海島等各類自然資源使用權或承包經營權市場。

(2)各類自然資源市場發展不均衡。目前，國有建設用地一級市場形成了相對完善的制度體系，而以市場主體之間轉讓、出租、抵押為主的土地二級市場正在完善中；農村集體經營性建設用地市場尚處于初步建設階段。農村承包土地流轉市場發展時間較長，但市場不夠完善規范，面臨著適應“三權分置”改革、農業現代化、鄉村振興的新要求。礦業權市場存在進入與退出難、監管與調控要求不適應市場要求等問題。水權市場、海域海島市場亟待規范發展。

3.3 各類自然資源市場的交易規則初步建立，但仍不健全

(1)強化了以競爭為導向的市場化配置手段。按照自然資源要素市場化配置的要求，最大限度地減少協議出讓，倡導通過市場方式配置資源。自然資源使用權的取得總體來看是通過承包經營和政府主導出讓兩種方式，而政府主導出讓還可分為協議出讓和市場方式出讓。承包土地也可以通過市場配置的方式確定承包人，如《民法典》第三百四十二條規定，可通過招標、拍賣、公開協商等方式承包農村土地。

(2)規范了市場運行制度。國有建設用地一級市場、農村承包土地流轉市場等在競爭機制、市場準入、價格體系等方面逐步完善規范，國有建設用地市場建立了土地價格評估制度、基準地價、標定地價確定和定期更新公布制度，協議出讓國有土地使用權最低價制度，全國工業用地最低價格控制標準，以及交易價格申報制度。《農村土地經營權流轉交易市場運行規范（試行）》《關于規范集體林權流轉市場運行的意見》《水權交易管理暫行辦法》《礦業權交易規則》等文件明確了承包地、集體林權、水權、礦業權的交易類型和交易方式。進一步健全農村土地經營權流轉交易市場，建立交易運行規則，細化流轉交易條件、品種、主體、程序和材料、合同、服務與監管等內容。

(3)完善了市場服務體系。政府主導為國有建設用地市場提供產權保護、信息平臺和中介服務，具體來說包括對土地使用權進行統一確權登記，建立信息公開制度、土地市場動態監測監管制度、地價監測監管制度、基準地價制度等，及時向市場發布用地政策、供應計劃、供應結果、價格走勢等相關信息，以及通過中介機構提供土地估價、登記代理及市場分析、咨詢等服務。隨著集體經營性建設用地入市，相關市場服務體系也在建立完善中，農村集體土地產權流轉交易市場建設取得長足進展。

目前，部分發育較為成熟的自然資源市場已形成了一套有效的市場規則。但整體來看，市場規則不健全問題非常突出，比如：在價格形成機制方面，水資源價格形成機制還不健全；由于自然資源的公益性特點，市場定價需要不斷尋求保民生、降成本、防過熱和產權保護之間的平衡點；建設用地特別是房地產價格、工業用地價格調控手段不夠。除土地市場外，目前各類自然資源市場中介機構缺乏，服務水平不高，信用制度缺失。比如，礦業權評估機構和儲量評審機構，多數不是市場化的服務主體，行業自律作用發揮有限。

3.4 建立了自然資源開發利用及市場監管制度，但管理手段較單一、尚未形成統一監管體系

在自然資源領域，各級政府與集體組織既代表所有者也是管理者，因此要對自然資源開發利用行為和市場配置行為進行監管，目的是優化配置資源、節約集約利用資源、規范資源市場秩序。

(1)建立了自然資源開發利用及市場監管制度。一些自然資源市場逐步建立起了監管和服務制度，規范交易行為、服務交易對象，比如：國有建設用地市場形成了包括合同履約監管、轉讓行為監管、用途管制及規劃條件監管等手段的自然資源開發利用監管體系；農村土地流轉市場建立起了信息公開與監測、交易與合同簽訂、中介服務、違法違規交易查處等制度。

(2)強化了市場準入要求。如建設用地市場依據產業政策制定了限制和禁止用地目錄；租賃農地從事生產經營要進行資格審查；要求林權流入方具有林業經營能力；草原承包經營權轉讓，受讓方必須具備從事畜牧業生產的能力。但是，其他用地形式及用海用島，市場準入管理制度或零星分散不成體系，或尚未形成制度。

(3)制定了自然資源開發利用標準，但還不完善。目前的自然資源開發利用標準主要集中在重點行業、國有建設用地項目，農業農村相關用地標準有待加強。礦產資源保護和合理利用存在標準不全、標準陳舊問題。用海用島領域，存在海域海島資源市場化配置、海洋資源勘探與開發標準研制基礎薄弱的問題。同時，還要加快研究建立適應生態文明建設要求的自然資源統籌開發利用標準體系。

3.5 自然資源市場管理制度基礎不一、規則不一，統籌融合難度大

《土地管理法》《森林法》《草原法》《水法》等單行資源法，以及各類行政法規、國務院文件、部門規章、規范性文件等，構成了各類自然資源的權利體系和管理制度基礎，龐雜的政策法規造成市場建設和管理中涉及的產權權利、規劃及管制、標準與規范等差異較大，市場管理制度基礎不一、規則不一，各類自然資源市場相對獨立，交易平臺分散等問題，增加了市場交易的制度性成本，阻礙了自然資源要素的自由流動。

4 展望

當前，自然資源管理體制改革要求實現“兩統一”，統籌山水林田湖草沙系統治理，推進土地、礦產、森林、草原等自然資源的統籌管理，在統一調查確權、統一國土空間規劃、統一不動產登記、不同類型的資源市場交易規則逐步趨同的背景下，建設自然資源市場體系的條件逐步成熟。

4.1 自然資源市場建設的方向

(1)按照社會主義市場經濟體系建設的要求推進自然資源市場體系建設。自然資源市場是社會主義市場經濟的一部分，圍繞著“處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”這一核心，加快自然資源市場體系建設，從市場主體客體、入市條件、交易規則、市場服務監管、平臺建設、信息公開與共享等方面完善制度，構建運轉順暢高效的市場體系，規范自然資源市場交易規則，促進市場要素自由流動和市場主體公平競爭，協調或整合有形市場，維護市場良好秩序。

(2)按照生態文明建設的要求不斷創新自然資源市場化方式和手段。一是堅持保護與開發利用協調。根據各類自然資源特點及現實條件，將應有償、應采用市場方式配置的自然資源與不宜開發、應嚴格保護的自然資源分類，應入市的自然資源逐步投入市場，應保護的自然資源堅持保護。二是在市場化過程中不斷創新。在自然資源市場建設中要強化市場手段，促進資源的合理配置和節約利用，用價格機制、市場規則、市場監管來實現收益與成本平衡、保護與補償對等、激勵與約束統一，創新自然資源價值實現形式，創新交易產品、交易形式，完善自然資源市場體系。三是注意自然資源的公共物品特性。自然資源生態環境功能突出，要發揮好政府作用，防止自然資源的在開發利用和市場化過程中可能出現的潛在生態風險。

(3)按照完善自然資源市場的客觀條件推進市場體系建設。在現實的自然資源市場體系中，存在著不同市場體系，各個市場發育程度不一、差異較大，市場具體情況也較為復雜。盡管市場發展階段不同，但各類市場的改革方向基本一致，就是持續推進自然資源要素配置市場化；市場基本規律一致，就是市場中價值、價格、供求、風險、激勵與約束等基本機制和規律一致。各類自然資源的特點不同，自然資源的權利設定、開發利用方式、開發強度等都需要與自然資源的自身特性相適應。因此，一方面，需要不斷加深對自然資源的認識，強化自然資源市場相關的產權、標準、利用開發要求準入等制度基礎；另一方面，對于發育不充分的自然資源市場，要不斷推動自然資源市場化的廣度和深度，消除阻礙自然資源要素流動的體制機制障礙。

4.2 自然資源市場體系建設的重點

按照高標準現代市場體系建設的要求，自然資源市場體系建設應著力于以下五個方面：一是擴大市場配置范圍。包括不同類型自然資源資產，各類自然資源資產實物及資源環境、生態產品、自然資源開發利用權利等非實物的全要素。二是促進市場主體多元化。除了個人、法人等市場主體，還包括不同層級全民所有自然資源所有權代表和不同集體所有權代表等主體。三是促進要素市場完善、客體多樣。進一步明確、完善、細化自然資源資產的產權類型、權能結構、權利內容等；豐富客體內容，既要提供一般自然資源商品，也要提供生態產品。四是完善市場結構。除了繼續推進一級市場的發展，還要大力發展二級市場，促使二級市場更好發育、更加活躍。五是從根本上轉變市場監管的方式和重點。市場監管方式將從直接參與市場活動或對市場活動進行行政審批等轉為制訂規則規范、標準要求等，對自然資源開發利用保護的方式、規則及要求將更為全面、精細；監管重點從對市場主體和市場行為的監管轉為對市場客體相關規劃、標準、要求的制訂與執行，以及對市場規則、市場秩序的監管，同時強化對一、二級市場的監管。