文章來源于：中國黃金報，原文鏈接：陷入絕境？還有轉機？自然保護區內金礦該何去何從

消息回顧：

8月19日，自然資源部、生態環境部、國家林業和草原局聯合發布了《關于加強生態保護紅線管理的通知（試行）》（下稱《通知》）。《通知》明確，已依法設立和新立鉻、銅、鎳、鋰、鈷、鋯、鉀鹽、（中）重稀土礦等戰略性礦產探礦權開展勘查活動，可辦理探礦權登記，因國家戰略需要開展開采活動的，可辦理采礦權登記。

今天我們圍繞

老礦山
在國家新劃定生態保護紅線
和自然保護區后
該何去何從？

生態保護紅線內
黃金能不能開采？

生態保護紅線能調整嗎？

依法取得的探礦權、采礦權
在退出自然保護區時
能否妥善獲得相應的補償？

來講個明白！

假設有一座“南北金礦”，早在上世紀80年代就設立礦業權開采黃金，由于礦山企業的先期繁榮發展而自然形成建制鎮，目前還有十余噸黃金資源儲量。在國家劃定生態保護紅線和自然保護區時，將“南北金礦”劃入自然保護地一般控制區，這座金礦的命運將如何？
根據國家相關政策規定，“南北金礦”要在做好生態修復工作后退出生態保護紅線。“南北金礦”只能接受退出的命運嗎？

不久前，自然資源部、生態環境部、國家林業和草原局聯合發布了《關于加強生態保護紅線管理的通知（試行）》（下稱《通知》），《通知》明確了生態保護紅線內自然保護地核心保護區外，可進行對生態功能不造成破壞的地質調查與礦產資源勘查開采的有限人為活動。

 

那么，“南北金礦”能夠起死回生嗎？

回答這個問題之前，首先要清楚，黃金是否屬于《通知》允許在生態保護紅線內進行礦業活動的礦種？當前處于生態保護紅線的黃金企業，必須退出嗎？如果退出，是否應該補償，如何補償？帶著這幾個問題，《中國黃金報》記者進行了深入調查。
 

黃金不能在生態保護紅線內開采？

“南北金礦”最為關心的，自然是“黃金是否屬于《通知》所允許的可以開展礦業活動的礦種”這個問題。這直接決定了“南北金礦”的生死。

 

“我認為黃金屬于《通知》所允許的進行礦業活動的礦種范圍。”河南省黃金協會執行會長王建民說。

 

《通知》明確，生態保護紅線內自然保護地核心保護區外可進行的有限人為活動共10個方面。其中在地質調查與礦產資源勘查開采方面，《通知》強調，已依法設立和新立鉻、銅、鎳、鋰、鈷、鋯、鉀鹽、（中）重稀土礦等戰略性礦產探礦權開展勘查活動，可辦理探礦權登記，因國家戰略需要開展開采活動的，可辦理采礦權登記。

在王建民看來，盡管《通知》沒有提及黃金，但是黃金屬于重要的戰略性礦產資源，理應允許在生態保護紅線內、自然保護地核心區外進行礦業開發活動。

根據原國土資源部2016年發布的《全國礦產資源規劃（2016—2020年）》中列入戰略性礦產目錄的有24種，其中黃金被納入戰略性礦產目錄。

持同樣觀點的，還有北京市京師律師事務所礦產資源法律事務部主任曹旭升。他表示，黃金與《通知》所列八類礦產類似，都是國家戰略性礦產，且對外依存度非常高，從任何角度來看都應該屬于可以開展礦業活動的礦種。

從2013年開始，我國已經連續9年黃金消費量世界第一，黃金需求缺口日益擴大。2021年，我國黃金對外依存度超過60%。

不過，中國黃金集團資源有限公司副總經理劉鳳新卻持反對意見。劉鳳新認為，從《通知》來看，可以在生態保護紅線內進行礦業活動的只包括列舉的八個礦種，不包括沒有列舉的黃金。

 

根據中國黃金協會公布數據顯示，2021年，全國黃金實際消費量1120.90噸，其中黃金首飾711.29噸，工業及其他用金96.75噸。

就在外界為黃金爭論不休的時候，《中國黃金報》記者了解到，自然資源部相關司局的人員表示，不包括《通知》提及的八個礦種以外的礦種。

這也就意味著，黃金不能在生態保護紅線內開采，更不可能在生態保護紅線內設立礦業權。

至此，“南北金礦”基本被宣判了死刑。

盡管已經蓋棺定論，但是有一個看法大家是一致的：國家對于礦業開發在政策有所緩和，這有利于礦業發展，有利于保障國家資源安全。曹旭升表示，過去對生態保護紅線內礦業權實行“一刀切”，要求全部退出，《通知》出臺后，有些礦業企業就有了起死回生的機會。

實際上，生態環境部自然生態保護司司長崔書紅早在2019年就明確否定了“生態保護紅線是‘禁區’，是‘無人區’，任何項目都不能上，搞‘一刀切’”的觀點，他認為“這種想法是片面的，不正確的。”

中國黃金協會副會長、秘書長張永濤指出，疫情發生以來，隨著世界不確定性持續增多，黃金的戰略價值日益凸顯，世界各國都在增加黃金儲備。近年來，我國央行黃金儲備也明顯增加，從國家資源安全與金融安全的角度來看，黃金也應該納入《通知》允許開發的礦種。

據了解，從2018年12月以來，我國黃金儲備累計增加了340萬盎司，約105.75噸。黃金在維護國家金融安全、推動人民幣國際化方面，起到了重要作用。從全球來看，世界各國央行都在加大黃金儲備。此外，黃金的工業價值正在日益提升，目前已廣泛應用于電子通信、航空航天、生物醫藥、化工等領域。

正因如此，在曹旭升看來，《通知》不應只包括所列八類礦產。“八類礦產之后的‘等’字，是否包含如金之類的其他戰略性礦產，理解上存在爭議，尚待相關部門作出解釋。”曹旭升說，“戰略性礦產目錄和戰略性礦產的重要性并不是一成不變的，隨著新的發現、新的應用、新的供需狀況等因素的改變而發生調整，若僅對列明的八類礦產打開窗口，而不對金等現在的戰略性礦產或將來的戰略性礦產預留窗口，缺少戰略前瞻。”

不過，即便是《通知》提到的“可辦理探礦權登記”的礦產，只有“因國家戰略需要開展開采活動的”，才能辦理采礦權登記。而且，這些勘查開采活動，“應落實減緩生態環境影響措施，嚴格執行綠色勘查、開采及礦山環境生態修復相關要求。”
 

調出自然保護區困難重重

 

不想坐以待斃的“南北金礦”，開始尋求其他“生路”，它把目光轉向了生態保護紅線。如果能將金礦調整出生態保護紅線，那么一切問題就迎刃而解了。那么，生態保護紅線能調整嗎？

 

據了解，我國涉及自然保護區內的探礦權、采礦權眾多，重疊面積巨大。中國礦業聯合會黨委委員、監事會監事長王平告訴記者，目前我國礦山企業涉及生態紅線的有一半以上，其中大多涉及林區、草原以及江河湖泊等保護區。

對于黃金行業，張永濤介紹，有236處礦業權涉及自然保護區，其中三分之二是探礦權，三分之一是采礦權。例如河南小秦嶺地區、山東招遠地區等。

生態保護紅線并非完全不可“撼動”。2020年，自然資源部、國家林業和草原局印發的《關于做好自然保護區范圍及功能分區優化調整前期有關工作的函》（下稱《優化調整函》）將自然保護區原核心區和原緩沖區轉為核心保護區，將原實驗區轉為一般控制區。《優化調整函》明確，自然保護地核心保護區內的永久基本農田、鎮村、礦業權逐步有序退出，一般控制區內的根據對生態功能造成的影響確定是否退出，其中，造成明顯影響的逐步有序退出，不造成明顯影響的可采取依法依規相應調整一般控制區范圍等措施妥善處理。將城市建成區調出自然保護區范圍。《通知》也明確，可由省級人民政府編制生態保護紅線局部調整方案，納入國土空間規劃修改方案報國務院批準，并抄送生態環境部。

“可以調整，近幾年自然保護區實際上一直在調整。”曹旭升說。在他看來，動態調整生態保護紅線，有助于更好地保護生態環境，這也正符合生態保護紅線的動態平衡性特征，從而更好地使生態保護與經濟社會發展形勢相統一。

 

王平則表示，只有國家重點項目或政府支持項目，以及國家戰略性礦產資源可以對生態保護紅線進行調整。

那么，是否有成功調出生態保護紅線的案例呢？這是“南北金礦”最想知道的問題。它向幾個兄弟礦山了解了情況。

我國北方某省的一個金礦已連續生產40余年，屬于“礦山企業設立開發建設在先，保護區設立在后、且有自然形成的建制鎮”情形。2018年被要求退出自然保護區后，就開始了申請保護區調整工作，目前已由該省自然資源部門上報國務院審核，不過至今仍未有結果。

年產黃金超4噸的山東某金礦，因其礦區受山東省新一輪生態保護紅線劃定尚未最終批復的影響，至今未完成礦權延續，無法復工復產。該金礦稱，正密切關注生態保護紅線劃定的批復情況，將在生態保護紅線劃定后，盡快辦理完畢所涉礦權的延續，推進復工復產。

不過，仍然有一些喜訊值得關注。不久前，自然資源部在答復全國人大代表李霞的建議時指出，湖北省已將擬建設的港口區域調出自然保護地和原有生態保護紅線。按照國務院部署，目前各省（區、市）正在全面開展“三區三線”劃定工作，將對生態保護紅線和自然保護地整合優化已有成果按規則進行微調完善。自然資源部表示將按照統一部署，按程序加快報批最終成果。

遼寧省某金礦同樣因與自然保護區重疊，主礦區停產，生產經營效益大幅下降。該金礦負責人表示，正在與地方政府相關部門溝通，協調保護區調整工作，目前進展順利。

需要注意的是，《通知》明確，生態保護紅線一經劃定，未經批準，嚴禁擅自調整。“生態保護紅線一旦劃定，再想調整將更為困難。”前述北方某省金礦的負責人

對于“南北金礦”而言，盡管調出自然保護區是條出路，但是顯然沒有十足的把握。懸在“南北金礦”頭頂上的“達摩克利斯之劍”并未移開。
 

退出補償很難兌現

 

欲思其利，必慮其害；欲思其成，必慮其敗。生死未卜的“南北金礦”，不得不思考最壞的結果——退出生態保護紅線。當然，“南北金礦”不想多年的資金投入打了水漂，它希望退出后得到相應的補償。

曹旭升指出，依法取得的探礦權、采礦權，在退出自然保護區時理應獲得相應的補償。在曹旭升看來，這既有理論依據支撐，也有法律政策的保護。

2015年發布的《關于進一步加強涉及自然保護區開發建設活動監督管理的通知》中明確提出，對自然保護區設立之前已存在的合法探礦權、采礦權，以及自然保護區設立之后各項手續完備且已征得保護區主管部門同意設立的探礦權、采礦權，要分類提出差別化的補償和退出方案。2019年發布的《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》中也提出，要依法依規解決自然保護地內的探礦權、采礦權合理退出問題，對履行自然資源資產保護義務的權利主體給予合理補償。

根據初步統計，目前已有十多個省（區）研究出臺20多項政策性文件，指導開展各級各類自然保護地礦業權分類處置工作，其中10余項政策性文件中明確提出對通過合法方式取得礦業權的礦業權人給予退出補償。黑龍江、湖南、甘肅、四川等省研究提出了較為具體的補償范圍和補償標準。例如，黑龍江、甘肅擬定了退出補償金額的計算公式，并區分探礦權、采礦權，明確具體的核算范圍；湖南采取省級財政一次性補助的方式，對省級發證的礦業權退出給予適當補償，采礦權區分不同情形設立不同的補助標準。在退出補償的核算范圍上，多數省份堅持以核定礦業權人實際完成的勘查開發投入成本為主，進行合理補償。湖南省提出對探礦權的退出補償除包括勘查成本外，還包括探礦權的取得成本。山西、陜西、湖南提出將企業職工安置費用納入采礦權退出補償范圍。

但是這些政策是否能真正落實呢？前文提到的我國北方某金礦早在2019年便簽訂采礦權退出自然保護區協議，地方政府也確定優先考慮礦權或資源異地置換補償方式，但最終因沒有適合的礦產資源可以置換，也沒有合適的資源可以配置，礦權或資源異地置換補償方式無法實現。

張永濤也表示，基本都沒有得到相應補償。“目前地方政府都在努力將黃金企業調整出自然保護區，退出補償就被暫時擱置了。”張永濤說，“一方面是沒有明確、具體的退出補償方案，另一方面退出還涉及人員安置、企業負債、地方經濟發展等問題。”

王平則認為，《通知》讓退出補償更為明確。《通知》明確：對需逐步退出的礦業權等，由省級人民政府按照尊重歷史、實事求是的原則，結合實際制定退出計劃，明確時序安排、補償安置、生態修復等要求，確保生態安全和社會穩定。“國家提出了大政方針，具體細則需要地方政府制定。”王平說。

劉鳳新也表示，《通知》把礦業權退出涉及的補償原則、牽頭單位、退出與修復的關系和要目的要求都做了明確規定。“接下來，我們期待各省級人民政府出臺具體實施方案，共同助力礦業權退得出；生態修復得好。”劉鳳新說。

張永濤則建議，國家應出臺具體細則，要根據實際制定可行性方案，在制定方案過程中，應委托相關機構、協會進行調研論證，從而確保方案能夠真正解決問題。

如此看來，“南北金礦”雖然仍然命懸一線，但終歸是有了希望。

（注：“南北金礦”是虛擬的一座金礦）

來源于：中國黃金報