文章來源于：中國國土資源經濟，原文鏈接：礦業權退出自然保護區的補償機制探究

導  讀

對礦業權人的權益補償是礦業權退出自然保護區的一個重要環節。礦業權退出自然保護區的補償在國家層面僅有原則性規定，導致各地對于補償方式、補償對象、補償構成、補償責任的對外承擔與內部劃分等的規定存在較大差異。基于對安徽等六省（自治區、直轄市）礦業權退出自然保護區工作的分析，指出當前礦業權退出自然保護區補償機制存在的不足。從地方政府的視角來看，退出補償增加財政負擔；從礦業權人的視角來看，其合法權益缺乏公平保障。為完善礦業權退出自然保護區的補償機制，建議：從國家層面明確補償對象和補償構成；健全補償協商機制，明確補償支付條件與支付期限，保障補償資金及時到位，維護礦業權人合法權益；采用多元補償方式，綜合采用貨幣補償與非貨幣補償；合理劃分補償責任，緩解地方財政壓力，推動補償工作順利實施。

本文引用信息

金莉慧.礦業權退出自然保護區的補償機制探究[J].中國國土資源經濟,2022，35（9）:82-89.

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引言

自然保護區是國土空間生態保護修復之自然范式的典型代表。自1956年我國建立第一個自然保護區以來，自然保護區建設與管理已經歷了60余年的發展歷程，逐漸步入有序穩定發展階段。但在過去較長一段時間里，我國對自然保護區的管理并不規范，除違法開發利用自然資源外，還存在著大量依法設置但與自然保護區生態保護修復目標不相匹配的資源產權。2015年5月6日，環境保護部等10部門聯合印發《關于進一步加強涉及自然保護區開發建設活動監督管理的通知》，要求礦業權和取水權從自然保護區內限期退出。2017年7月，國土資源部印發《自然保護區內礦業權清理工作方案》。此后，各地開展了以礦業權為主的資源產權退出自然保護區的行動，并陸續出臺了相關辦法和工作方案。

然而，在資源產權退出進程中，曾經依法取得礦業權等資源產權的主體權益是否得到應有補償，成為一項令人擔憂的現實問題。以山東省淄博市博山區瓦泉寨礦業有限公司訴淄博市博山區人民政府行政確認案為例，原告依法享有探礦權、采礦權的區域與魯山省級自然保護區存在高度重疊。2017年，被告向原告下達了關停其采礦權項目的通知，并于同年完成驗收。然而此后原告始終未能獲得地方政府承諾的經濟補償，遂于2019年11月訴至法院。該案件經兩級法院審理，于2020年8月作出終審判決。法院認為，盡管被告實施的關停行為合法，但對政策性關停造成的原告經濟損失應予適當補償，責令被告限期作出補償決定，履行補償責任。上述案件并非個例。自2017年起，因地方政府要求礦業權從自然保護區內退出引起糾紛而被訴至法院的行政案件呈現出較快增長的態勢，其中有不少案件便是圍繞退出補償問題產生的爭議。考察各地礦業權退出自然保護區的補償機制是否合理，對于推動礦業權從自然保護區內有序退出、保障礦業權人的合法權益具有重要意義。

01

礦業權退出自然保護區補償機制之現狀

目前，針對礦業權退出自然保護區的權益補償機制，國家層面強調“在保障探礦權、采礦權人合法權益的前提下，依法退出”，具體的補償辦法交由地方政府或相關部門自行制定。通過對安徽、山東、重慶、甘肅、內蒙古、黑龍江六個省級行政區出臺的關于礦業權退出自然保護區的規范性文件進行對比，可以發現，各地區在補償方式、補償對象、補償構成、補償責任對外承擔、補償責任內部劃分、補償金額確定程序、補償支付時間等方面，存在著較大的差異。

在補償方式上（表1），地方政府普遍采用貨幣補償，重慶市和甘肅省更是將貨幣補償作為唯一的補償方式。但也有一些地方規定可以進行非貨幣補償，例如，內蒙古自治區和黑龍江省在有關文件中規定了資源產權置換補償，山東省則向礦業權人提供稅收政策優惠。

在補償對象上（表2），一般限定于合法礦業權，但各地在此基礎上又對補償對象的范圍作了不同的限縮。對于財政全額出資的探礦權，安徽省、山東省、甘肅省和黑龍江省均規定不予補償；對于財政部分出資的探礦權，安徽省規定按照財政資金與社會資金合作出資比例核減財政出資部分后予以補償，甘肅省和黑龍江省則規定不予補償。安徽省和重慶市規定對因去產能等其他政策性原因退出的礦業權不予補償。重慶市對于變更避讓退出的采礦權，強調“可以”而非“應當”補償。甘肅省則在其有關文件中強調礦業權人“自愿放棄”補償。

在補償構成上（表3），甘肅省和黑龍江省規定補償金由已繳納的礦業權價款（出讓收益）、勘查投入成本與礦山建設投入成本構成，并需扣除礦山生態修復費用；安徽省還規定對其他合理損失予以補償。山東省、重慶市和內蒙古自治區沒有做出明確規定。其中，山東省僅規定了若干確定補償金的考量因素，并要求參照去產能補償標準執行；重慶市則規定煤礦采礦權按照去產能標準執行，其他礦業權的補償上限為300萬元/個。

在補償責任的對外承擔上（表4），除黑龍江省、重慶市分別將市級政府、省級政府添加為責任主體外，各地普遍由縣級政府向礦業權人支付補償。在補償責任的內部劃分上（表5），安徽省和甘肅省規定由市縣承擔籌措補償資金的主要責任，內蒙古自治區規定自治區、市、縣依據分成比例分擔補償責任，山東省和黑龍江省并無明確規定。重慶市則按照審批發證權限和礦業權類型予以區分，縣級審批發證的采礦權由市縣補償，省級審批發證的采礦權由省市縣分擔補償，探礦權由省級補償。

在補償金額確定程序上（表6），核心環節是由政府與礦業權人協商。山東、甘肅、黑龍江三省還規定在此之前要先由政府對補償金額予以調查核實，安徽、甘肅、黑龍江三省規定在協商無法達成一致的情形下要由第三方機構進行核算評估，重慶市則未對補償金額的確定程序作出明確規定。

在補償支付時間上（表7），安徽、山東、黑龍江三省規定在退出工作驗收合格后，依據協議約定的時間向礦業權人支付補償；重慶市規定在退出工作驗收合格后，依據礦業權人申請支付補償；內蒙古自治區規定在通過生態修復工程核驗后支付補償，并增加了分期支付的規定。甘肅省未對補償支付時間作出明確規定。

 

02

礦業權退出自然保護區補償機制之不足

2.1 地方政府的視角：退出補償增加財政負擔

地方政府在開展礦業權退出自然保護區補償工作中面臨的主要問題是加重地方財政負擔。其原因主要有如下五個方面：第一，礦業權與自然保護區重疊面積大、數量多，歷史遺留問題累積。1978年至20世紀末，我國自然保護區建設經歷了一個快速發展階段，保護區面積和數量迅速增長，但保護區邊界劃定不清，管理亦不規范，導致一些問題遺留至今仍沒有得到很好的解決。截至2017年底，我國已建立2750個自然保護區，總面積達147.17萬km²，占陸域國土面積的14.86%，單論保護面積所占比例已超過世界平均水平和一些發達國家的水平。但其中僅國家級自然保護區內就有探礦權1855個、采礦權782個，礦業權與國家級自然保護區的重疊面積約為7.15萬km²，占國家級自然保護區總面積的7.27%。礦業權與自然保護區的高度重疊，導致礦業權退出工作任務繁重，地方政府所需支付的補償數額較大，尤其是礦產資源密集且自然保護區劃定面積較大的地區，面臨著沉重的財政壓力。第二，礦業權退出工作時間安排緊張。自2017年黨中央以甘肅省祁連山國家級自然保護區為典型發出通報后，各地為響應中央指示、規避環保督查問責，紛紛開展自然保護區內礦業權清理工作。其中一些地方對于礦業權退出期限的設置較緊，例如重慶市要求在2018年底前完成全部礦業權的退出工作。要求礦業權在較短期限內完成從自然保護區的退出，固然能夠有力推進自然保護區的規范管理，但與此同時，地方政府卻未必能與退出工作同步或接近同步地付清全部礦業權退出補償資金。第三，生態保護要求趨嚴，礦業權退出減少地方財政收入。生態破壞嚴重、亟需治理修復的地區，也往往是對自然資源存在高度依賴、缺少其他發展模式的地區。這是自然資源儲量豐富地區承受的“資源詛咒”。礦業權與自然保護區高度重疊，意味著地方政府面臨雙重壓力：一方面是礦業權退出需要支付大額補償資金，財政支出增加；另一方面是趨于嚴格的生態保護要求，導致礦業對地方經濟發展和財政收入的貢獻縮小，進一步加重財政負擔。第四，市縣兩級政府承擔了主要的補償責任。在補償責任的外部承擔上，與礦業權人簽訂補償協議的主體，即直接向礦業權人承擔補償支付責任的主體，基本與礦業權退出工作的實施主體保持一致，各地一般將這一責任交由縣級政府來承擔。而在補償責任的內部劃分上，市縣兩級政府也是補償資金來源主體，省級政府一般只按原分成比例退還礦業權價款（出讓收益）、提供適當補助，并需要爭取中央的相應支持。例如，甘肅省明確規定補償資金籌措遵循“市縣為主”模式，安徽省在補償責任實際劃分上也由市縣承擔了主要責任。這就導致基層政府承擔了大部分財政壓力，未能很好地實現補償責任在各級政府間的合理分擔。第五，補償方式單一，基本采取貨幣補償。面對多宗需要從自然保護區退出的礦業權，地方政府仍然普遍采用單一的補償方式即貨幣補償，缺少能夠緩解財政壓力的其他補償方式，使得補償資金籌措困難，影響礦業權退出工作進度和對礦業權人的權益保障。

2.2 礦業權主體的視角：合法權益缺乏公平保障

礦業權主體在退出自然保護區過程中面臨的主要問題，是其獲得補償的合法權益缺乏公平保障。主要表現在如下兩個方面：

第一，缺少國家層面的統一規定，退出補償多依賴地方政府自行規定。由于國家層面對于礦業權退出自然保護區的權益補償僅有一些抽象、原則性的規定，對哪些礦業權人進行補償，對礦業權人的哪些支出予以補償，補償金額的確定要遵循什么樣的程序，在何時、符合何種條件的前提下向礦業權人支付補償，等等，均由地方政府自行規定，導致各地補償機制存在較大差異，礦業權人的合法權益往往被低估。在補償機制的很多環節上，只有“一礦一策”而沒有“統一尺度”，一些地區的補償標準較高，一些地區的補償標準較低，其間差異很難說是出于公平公正的考量，情況相似的礦業權在不同地區也可能獲得不同數額的補償。例如，在補償對象上，安徽省規定對于整體退出的礦業權，就其整體予以補償；對于變更避讓退出的礦業權，就其退出部分予以補償。重慶市對于變更避讓退出的采礦權，則僅有“可以”補償的規定；對于變更避讓退出的探礦權，更是未列入補償范圍。而相較于安徽省和重慶市，補償對象范圍收縮得更為明顯的是甘肅省，該省將礦業權從自然保護區退出的方式劃分為三種：注銷、扣除和補償。對于采取前兩種方式退出的礦業權，均不予補償。在涉及財政出資的問題上，各地也有不同規定。安徽、山東兩省規定，對財政資金全額出資的探礦權不予補償；屬于財政資金與社會資金合作的，按照出資比例核減即可。黑龍江、甘肅兩省的規定則是，探礦權只要涉及財政出資均不予以補償。又如，在補償金的構成上，安徽省將礦業權人的“其他合理損失”也包含在補償范圍內，其他地區則無此類規定。除省級層面的差異外，同一省份不同市縣的補償標準也存在差異。以內蒙古自治區為例，由于省級規范性文件未對補償金構成作出明確規定，其所轄呼倫貝爾市和包頭市的補償金構成即以市級規范性文件各自予以明確，包頭市的探礦權補償范圍僅包括勘查投入和探礦權價款，呼倫貝爾市的探礦權補償范圍則在此基礎上還囊括了探礦權技術服務費、探礦權使用費、探礦權發生轉讓時產生的費用等。

第二，補償資金難以落實，補償難以到位。其原因主要包括如下幾點：一是雙方意見分歧較大，補償協商進展遲緩。補償資金的支付以補償金額的確定為前提，而后者一般由地方政府和礦業權人進行協商、達成補償協議并在其中約定補償支付時間。但協商進程可能因為雙方的意見分歧拖延較長時間，尤其是對于補償金額的確定往往各執一詞，如果缺乏有效的溝通協商和補償金額確定機制，可能導致補償程序停滯不前、補償資金遲遲無法到位。二是相較于補償資金的支付和礦業權人的權益保障，地方政府更加關注退出工作的完成進度情況，以避免被督察問責的風險。退出工作驗收合格是向礦業權人支付補償的前置要求，一般包括停止生產建設活動、撤除設施設備、封堵或填實礦井井筒、變更或注銷相關證照，以及開展礦山生態環境修復工作等。在對上述工作驗收完畢后，通過驗收的礦業權人即可依據雙方此前簽訂的協議，要求地方政府在約定時間內支付補償。然而，由于一些地方對礦業權退出工作的時間進度安排較緊，為在有限時間內完成既定工作，也存在著驗收工作已經完成，而仍未與礦業權人簽訂補償協議的情況，補償資金更是無法落實。各地雖對完成礦業權退出工作的時間節點做了明確規定，對礦業權人的權益補償卻似乎不屬于在這一時間節點前必須完成的工作，驗收完畢即宣告完成退出工作，至于何時向礦業權人支付補償、何時完成補償金的全部給付，則出于各種原因被一再拖延。此外，如前文所述，地方財政囊中羞澀也是導致補償資金發放緩慢的一個重要原因。

03

礦業權退出自然保護區補償機制之完善

3.1 明確補償對象和構成

礦業權從自然保護區退出的補償標準，應貫徹“共性問題統一尺度、個性問題一礦一策”的基本原則，從國家層面對補償對象和補償金的構成作出統一規定，再將補償金額的具體確定交由地方政府裁量或與礦業權人協商。

第一，明確補償對象，即對何種礦業權予以補償。首先，礦業權人獲得退出補償，以其擁有合法礦業權為基本前提。這要求滿足如下三個條件：一是礦業權為依法取得，礦業權依法設立在先，后因自然保護區的設立或范圍調整而發生重疊，或者雖然礦業權設立在后，但其設立取得了有關主管部門的同意、符合法定程序。二是在退出工作開展前，礦業權仍在存續，未被注銷、撤銷或自然終止，權證未因違法違規行為而被吊銷，具備延續條件。三是礦業權仍有繼續存在的實際價值，許可證規定的區域內仍有需要開展的勘查工作或可供開采的礦產資源。其次，對于合法礦業權，不論是探礦權抑或采礦權，均應予以適當補償。資源產權類型雖對補償金的構成和計算產生影響，但不能成為是否予以補償的區分依據。礦業權的退出方法亦只對補償金額產生影響，不論是整體退出或變更避讓退出，均應予以相應補償。再次，如果探礦權涉及財政出資，雖然對財政出資部分不必補償，但對社會出資部分仍應予以相應補償。即探礦權屬于財政全額出資的，不必補償；探礦權屬于財政部分出資的，補償資金按其出資比例予以核減。最后，對于因去產能等其他政策性原因也需要實施退出并予以補償的礦業權，不應重復補償。

第二，明確補償金的構成，即對礦業權人的哪些支出予以補償。對于探礦權，補償金的構成應當至少包括對探礦權價款（出讓收益）的補償和對勘查投入成本的補償兩大部分。由于探礦權在申請延續時須扣減許可證所載勘查面積，對探礦權價款（出讓收益）的補償應在原價款（出讓收益）的基礎上按照許可證記載的勘查面積與首次出讓面積之間的比例進行折算。對于采礦權，補償金的構成應當至少包括對采礦權價款（出讓收益）的補償和對礦山建設投入成本的補償兩大部分。對采礦權價款（出讓收益）的補償在原價款（出讓收益）的基礎上按照剩余資源儲量與有償處置資源儲量之間的比例進行折算。另外，礦業權人不實際履行生態環境修復義務，由政府組織實施礦山生態環境修復的，應從補償金中扣除礦山生態環境修復費用，以保障生態環境損害得到及時救濟。

3.2 保障補償資金及時到位

為維護礦業權人的合法權益，除在規范層面統一補償標準，實現對礦業權人權益的平等保護外，還需健全政府與礦業權人的協商機制，明確補償支付條件與支付期限，保障補償資金及時到位，促進礦業權人權益實現。首先，地方政府與礦業權人的協商過程如果只有雙方主體參與，則補償進程能否順利推進很大程度上依賴于雙方主體的協商意愿與協商能力。地方政府部門及其工作人員是否重視對礦業權人的權益補償、能否與其實現有效溝通，礦業權主體是否配合退出工作、是否如實完整提供各項支出資料，均可能對礦業權退出補償協商產生積極或消極影響。補償協商的核心問題是補償金額的確定，這也是雙方最容易出現意見分歧、難以達成一致的關鍵點。為避免協商久拖不決，有必要在雙方無法通過協商達成一致時，引入第三方機構核算評估。通過第三方機構對礦業權人的勘查投入成本、礦山建設投入成本等進行核算評估，解決雙方因補償金額產生的爭議，提高協商效率，幫助雙方達成補償協議。如果對核算評估結果仍有異議，可在事后通過訴訟等途徑予以解決。其次，地方政府應當明確向礦業權人支付補償的條件和期限，對于符合條件的礦業權人嚴格如期完成補償支付。支付補償的條件應為退出工作驗收合格，如由礦業權人履行礦山生態修復責任，而非在補償金中扣除礦山生態修復費用，還應要求其完成礦山生態修復工作。支付補償的期限是礦業權人達成上述條件后的合理期限，地方政府應在這一期限內支付補償。對于補償支付條件與期限，應當通過規范性文件的方式予以明確，如果僅在補償協議中予以列明，則可能對不同礦業權人設置不同的補償支付條件與期限，有違公開透明、公平公正的基本原則，使得礦業權人的合法權益無法得到平等實現。

3.3 采用多元補償方式

為減輕地方財政壓力，同時保障礦業權人能夠及時獲得相應補償，除當前各地政府普遍采用的貨幣補償方式外，亦可酌情鼓勵采用其他非貨幣補償方式。一是資源置換補償。即在雙方協商一致和完善相關政策的前提下，以其他同類礦業權置換礦業權人需要退出的礦業權。用于置換的礦業權價值低于補償金額的，綜合采用其他補償方法予以補充；用于置換的礦業權價值高于補償金額的，由礦業權人支付高出部分的相應費用。盡管資源置換補償方式有其缺陷，對于生態保護紅線劃定較寬、礦產資源富集區與生態保護地高度重疊的地區，可能很難找到合適的礦業權用于置換，但仍不失為一種備選方案。二是稅費減免補償。即對礦業權人在一定期間、一定稅種范圍內實施稅收減免等稅收政策優惠。例如，山東省在對礦業權人的補償方案中，就采用了免征五年房產稅、城鎮土地使用稅等方式予以補償。但單純的稅費減免很難完全覆蓋對礦業權人的補償金額，因此不宜單獨采用，適合與其他補償方式組合在一起，形成多元化的補償方案。此外，在稅種的選擇上，必須考慮礦業權人的實際情況和稅費的相關性，否則無法真正實現補償效果。三是補償資金證券化。一些地方政府（如內蒙古自治區）為緩解財政壓力，采取分期支付的方式向礦業權人支付補償資金，但是這種補償方式不利于礦業權人盡快取得全部補償。相比之下，如果由地方政府、礦業權人和金融機構達成協議，將確定數額的補償金資產證券化并銷售給機構或個人投資者，則一方面地方政府不必集中承擔補償支付壓力，另一方面礦業權人也可以以一定的折價盡快取得補償,實現資金及時回籠。此外，擁有政府信用背書的投資產品，對于投資者而言也是一種較好的選擇。

3.4 合理劃分補償責任

礦業權出讓收益由各級政府共享，礦業權退出的補償資金亦應由各級政府共同籌措。合理設計各級政府間的補償責任分擔比例，可以避免某一級政府承擔與其事權和能力不相匹配的財政支出責任，減輕地方財政負擔，促進礦業權退出補償的順利進行。具體而言，對礦業權價款（出讓收益）的補償應由中央、省、市、縣四級政府按照原分成比例進行分擔。這部分補償本質上屬于一種價款退還，在政府單方面解除與礦業權人的合同關系后，各級政府因礦業權出讓獲得的收益即失去其合理基礎，應予退還。礦業權由哪一級政府審批發證，并不能改變礦業權出讓收益由四級政府共享的事實，不應成為變更補償責任劃分方法的依據。而對勘查投入成本、礦山建設投入成本的補償，則屬于因政府行政行為給礦業權人造成損失而進行的經濟彌補。其根源是政府面對經濟與生態兩方面的效益，未能取得較好的平衡。先是為了經濟發展犧牲生態環境進行礦業權出讓，后又出于加強生態保護的考量收回其所出讓的礦業權，前后不一致的政府決策給礦業權人造成的損失，應區分礦業權和保護區設置的前后時間關系，由保護區管理所屬的一級政府或當前負有礦業權登記權限的一級政府承擔主要的補償責任。省級政府亦可從其資源稅收入中提取一定比例的資金作為補充，緩解下級政府的財政壓力。最后由負責退出補償的政府整合各級政府籌措的補償資金，向礦業權人完成支付。

04

結論

礦業權從自然保護區退出，不僅有助于提升我國自然保護區管理的規范性，也是健全自然保護地體系的一項必然要求。但著眼當下，必須先做好礦業權退出補償工作，妥善解決歷史遺留問題，才能順利邁入新的發展階段。建議健全完善相關政策和補償機制，明確補償對象和補償金的構成；健全政府與礦業權人的協商機制，明確補償支付條件與支付期限；推動補償方式的多元化，綜合采用貨幣補償與非貨幣補償；合理劃分補償責任，由各級政府共同籌措補償資金。完善后的礦業權退出補償機制，一方面能夠減輕地方財政負擔，另一方面也能加強對礦業權人合法權益的保障，幫助地方政府推動礦業權退出工作的順利進行。

作者信息

金莉慧（1998—），女（朝鮮族），吉林省吉林市人，福建師范大學法學院經濟法學專業碩士研究生，主要從事環境資源法學研究。

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