2022年礦企面臨的主要法規政策難題（上）

2023-01-04 15:01:55
來源：雨仁礦業律師
作者：牛麗賢
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文章來源于：雨仁礦業律師，原文鏈接：雨仁研究 | 2022年礦企面臨的主要法規政策難題（上）

前沿

2022年是極不平常的一年，所有的礦企都經歷了疫情肆虐、礦產價格震蕩，以及諸多不友好的礦業法規政策的考驗，實屬不易。身為一名致力于礦業服務的專業律師，在日常為礦企提供法律服務的過程中，洞察和了解到一些礦企面臨的法規政策難題。歲末年初，把筆者在過去一年的觀察做個盤點，用上、中、下三篇短文，詳解2022年礦企面臨的主要法規政策難題，希望能夠引起有關礦政管理部門的關注，并對現行不合理的法規政策做出相應的調整或完善。

難題1：礦業用地難

礦業用地是長期困擾礦企正常經營的一大難題。過去難、現在難，如果不出臺更多有利于解決礦業用地問題的新政，這一“老大難”將持續存在。礦業用地難主要體現在用地指標獲取難、用地成本高、礦業用地與草原保護、耕地保護、濕地保護等之間的沖突。

首先，我國實現嚴格的土地用途管制制度。國家通過編制土地利用總體規劃（國土空間規劃），規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地，并且嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量。在我們服務和調查過的礦企中，多數都存在用地指標不足的問題，導致企業不能正常開展礦山建設和生產經營或者不得不長期違法違規用地。在無法解決礦企用地指標的情形下，部分地方政府和自然資源管理部門面對企業的違法違規用地問題，有時候會采取“睜一只眼閉一只眼”的態度，甚至為了讓項目盡快啟動以促進地方經濟發展和就業，要求企業先建后批或邊建邊批，但企業非法用地的風險依然由企業自己來承擔。

其次，我國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。除極少數國企和央企能夠通過無償劃撥來獲得部分重大項目的礦業用地使用權之外，絕大多數企業都需要通過有償出讓或者有償租賃等有償方式來獲得礦業生產活動所需的土地使用權。因此，礦企即便是獲得了用地指標，但經常會因為高額的土地使用費、土地使用稅等感到煩惱。一方面，有些土地所有權人或土地使用權人知道礦企必須使用自己的土地，便會“獅子大張口”開高價，看到企業盈利能力較強時，還會找各種借口多次要求漲價或提各種不合理的訴求，甚至直接采取不正當行為干擾企業的正常生產經營。另一方面，《中華人民共和國城鎮土地使用稅暫行條例（2019修正）》規定的工礦區土地使用稅每平方米年稅額為0.6元至12元，不少地方采取就高原則，無差別的按最高12元的標準來向礦企收取土地使用稅，對企業確實是一筆不小的負擔。

第三，我國實現嚴格的耕地、草原和濕地保護制度。《中華人民共和國土地管理法（2019修正）》規定：（1）十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策；（2）國家保護耕地，嚴格控制耕地轉為非耕地；（3）國家實行占用耕地補償制度。非農業建設經批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地；（4）禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等。《中華人民共和國草原法（2021年修正）》規定：（1）各級人民政府應當加強對草原保護、建設和利用的管理，將草原的保護、建設和利用納入國民經濟和社會發展計劃；（2）進行礦藏開采和工程建設，應當不占或者少占草原；確需征收、征用或者使用草原的，必須經省級以上人民政府草原行政主管部門審核同意后，依照有關土地管理的法律、行政法規辦理建設用地審批手續。2022年6月1日實施的《中華人民共和國濕地保護法》則規定：（1）國家嚴格控制占用濕地。建設項目選址、選線應當避讓濕地，無法避讓的應當盡量減少占用，并采取必要措施減輕對濕地生態功能的不利影響；（2）禁止擅自填埋自然濕地，擅自在濕地上采砂、采礦、取土。不少企業因礦區涉及草原、耕地、濕地等問題被行政處罰，甚至被依法追究刑事責任。而這些被罰的企業中，有很多并非主觀上有意破壞草原和耕地，或者故意在濕地上開展采礦作業活動，而是有一定的歷史和現實原因。最常見的情形是：原來不屬于草原、耕地或濕地的地塊后因規劃的調整被變更為草原、耕地或濕地，而企業已經在這些土地變更屬性之前就已經布置了工程或開展了作業活動，對于其自身的違法行為缺乏可預見性。

針對上述礦業用地難的問題，筆者建議：（1）對符合綠色礦山建設標準的礦山企業，可以有條件地適當延長臨時用地時限，以滿足企業因不能及時獲得建設用地指標的問題或者適用于在5-6年內能夠完成土地使用和修復的用地情形；（2）各級地方自然資源管理部門積極落實《自然資源部關于做好采礦用地保障的通知（自然資發〔2022〕202號）》，有效解決采礦用地獲取用地指標難的問題；（3）針對集體經營性建設用地入市的供地模式，市級或縣級自然資源主管部門可出臺一些具體的指導意見，如：規定本地區集體經營性建設用地出租、出讓指導價；出臺集體經營性建設用地出租、出讓合同模板等，引導和規范集體經營性建設用地入市行為；（4）對于因土地性質改變或者經當地政府默許的違法用地問題和占用耕地、草原或濕地問題，應當對礦企免于或減輕處罰，同時積極幫助企業解決用地難題。

難題2：尾礦庫指標獲取難和尾礦庫加高擴容難

《關于印發防范化解尾礦庫安全風險工作方案的通知》（應急〔2020〕15號）規定：（1）自2020年起，在保證緊缺和戰略性礦產礦山正常建設開發的前提下，尾礦庫數量原則上只減不增；（2）嚴禁新建“頭頂庫”、總壩高超過200米的尾礦庫。

出于尾礦庫安全管理的需要，以上規定無可厚非，但是在實施過程中，確實給很多礦企造成難題。很多企業由于現有尾礦庫容不足，即便加高庫容至200米仍不能滿足生產需要，但又不能獲取新的尾礦庫建設指標，極大制約了礦山的發展。也有不少新建項目，由于無法獲得尾礦庫指標且采用充填采礦法也無法消化吸收所有的尾礦，無法繼續推進建設，進退兩難。

針對尾礦庫難題，筆者建議：（1）對于已經采用了充填采礦法，但仍然有尾礦堆存需求的新建項目，只要符合《尾礦設施設計規范（GB50863-2013）》《金屬非金屬礦山安全標準化規范尾礦庫實施指南（AQ/T2050.4-2016）》《尾礦設施施工及驗收規范（GB50864-2013）》《尾礦庫安全監測技術規范（AQ2030-2010）》《尾礦庫安全規程（GB39496-2020）》等尾礦庫安全管理標準規范的要求，應當為其配置相應等級和規模的尾礦庫指標；（2）《尾礦庫安全規程（GB39496-2020）》4.5條明確規定，一等庫壩高應當等于或大于200米（表1）。這一規定說明，尾礦庫壩高超過200米并不必然導致安全隱患，且國家標準并不禁止符合安全規程的一級尾礦庫的壩高超過200米。因此，當摒棄新建尾礦庫和現有尾礦庫加高擴容不能超過200米的不科學、不合理的限制；（3）加大對企業尾礦綜合利用的政策支持力度，對于企業尾礦綜合利用項目給予專項補貼和稅收優惠，鼓勵企業最大程度地利用尾礦，減少尾礦堆存量。

表1 尾礦庫各使用時期的設計等別

等別	全庫容V（10000m3）	壩高 H （m）
一	V≥50000	H≥200
二	10000≤V<50000	100≤H<200
三	1000≤V<10000	60≤H<100
四	100≤V<1000	30≤H<60
五	V<100	H<30

資料來源：《尾礦庫安全規程（GB39496-2020）》

難題3：礦業權出讓收益繳納難

2022年，被礦業界廣泛詬病的35號文（財政部國土資源部關于印發《礦業權出讓收益管理暫行辦法》的通知》）在眾多院士、全國兩會代表、知名企業高管、礦業專家、礦業律師的強烈反對和聲討之下，依然未能退出歷史舞臺。因此，礦業企業不得不繼續負重前行。

我們有客戶從國有地勘單位受讓的礦權，因為當時地勘單位沒有完善礦權的有償處置手續，導致該客戶不得不面臨補繳數額巨大的出讓權益金的現實。我們也有客戶在競拍探礦權時已經按照探礦權出讓協議繳納了20%的出讓權益金，但是在辦理探轉采的時候，又被迫“主動撕毀”原出讓協議，重新簽署新的采礦權出讓協議，并“主動”提前多繳納20%的出讓權益金的情形。我們還有客戶因為繳納不起高額的出讓權益金而不得不放棄經營多年的礦權。

我們期待，新的一年，35號文能夠被廢止，并出臺更加合理的礦業權出讓收益管理規定，給企業留下充分的生存和發展空間。