2022年礦企面臨的主要法規政策難題（下）

2023-01-06 08:43:45
來源：雨仁礦業律師
作者：牛麗賢
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文章來源于：雨仁礦業律師，原文鏈接：雨仁研究 | 2022年礦企面臨的主要法規政策難題（下）

前沿

2022年是極不平常的一年，所有的礦企都經歷了疫情肆虐、礦產價格震蕩，以及諸多不友好的礦業法規政策的考驗，實屬不易。身為一名致力于礦業服務的專業律師，在日常為礦企提供法律服務的過程中，洞察和了解到一些礦企面臨的法規政策難題。歲末年初，把筆者在過去一年的觀察做個盤點，用上、中、下三篇短文，詳解2022年礦企面臨的主要法規政策難題，希望能夠引起有關礦政管理部門的關注，并對現行不合理的法規政策做出相應的調整或完善。

難題1~6參見：

2022年礦企面臨的主要法規政策難題（上）

2022年礦企面臨的主要法規政策難題（中）

難題7：礦業權獲取難

在我國，進行礦產資源的勘查和開采必須獲得探礦權和采礦權。根據《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》（國土資發〔2000〕309號），無論是國有地勘單位還是其他企事業單位，均可以通過在先申請（只適用于探礦權）、協議出讓、招拍掛等競爭性出讓方式獲得礦業權。《國土資源部關于進一步規范礦業權出讓管理的通知》（國土資發〔2006〕12號）將礦產資源劃分為一類、二類和三類礦產，并就不同類別的礦產可以采用何種礦業權出讓方式進行了詳細規定。《國土資源部關于嚴格控制和規范礦業權協議出讓管理有關問題的通知》（國土資發〔2006〕12號）對于協議出讓方式進行了嚴格限制，規定只有符合以下情形，才可以適用協議出讓的方式:（1）國務院批準的重點礦產資源開發項目和為國務院批準的重點建設項目提供配套資源的礦產地;（2）省級人民政府批準的儲量規模為大中型的礦產資源開發項目;（3）為列入國家專項的老礦山（危機礦山）尋找接替資源的找礦項目;（4）已設采礦權需要整合或利用原有生產系統擴大勘查開采范圍的毗鄰區域;（5）已設探礦權需要整合或因整體勘查擴大勘查范圍涉及周邊零星資源的。《自然資源部關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見（試行）》（自然資規〔2019〕7號）取消了在先申請的礦業權出讓方式，全面推進礦業權競爭性出讓，除了稀土、放射性礦產勘查開采項目或國務院批準的重點建設項目和已設采礦權深部或上部的同類礦產（《礦產資源分類細目》的類別，普通建筑用砂石土類礦產除外），需要利用原有生產系統進一步勘查開采礦產資源的兩種情形可以采用協議出讓方式外，其余的礦業權出讓均只能采用招拍掛等競爭性出讓方式。

在全面推行礦業權競爭性出讓的政策背景下，2022年，各礦業大省的礦業權出讓積極性顯著提升，礦業權一級市場相對活躍，不時會傳出“天價礦權”的消息。但與此同時，也出現一些對行業發展不利的新問題。比如：具有豐富找礦經驗和勘查實力的地勘單位因為缺乏財力，幾乎喪失了獲得新礦權的能力和機會。絕大多數傳統的礦業企業，面對過于火熱的礦業權一級市場和天價的出讓權益金，常常望而卻步。地勘單位和傳統礦企少了獲取新礦權的渠道，也就喪失了發展壯大的機會。而那些有能力、有財力通過競爭性出讓高價獲得礦業權的企業，尤其是以天價獲得探礦權的企業，礦權經營的成本和經營的風險也大幅提高，如遭遇市場變化或者政策變化，高價競得的礦權有可能會成為一項負資產，給企業造成嚴重的經濟損失。

針對上述地勘單位和礦業企業獲取礦業權難的問題，筆者建議：（1）恢復在先申請方式，在礦產勘查工作空白區或雖進行過礦產勘查但未獲可供進一步勘查礦產地的區域內，允許向具備找礦經驗和勘查實力的企業，以申請在先即先申請者先依法登記的方式出讓探礦權；（2）適當擴大協議出讓的適用情形：①對于已設采礦權礦區范圍內發現的其他不具備獨立開采價值的共伴生礦產資源（不限制種類），出于安全生產和資源綜合利用的考慮，可以向原采礦權人協議出讓；②已設采礦權需要整合或利用原有生產系統擴大勘查開采范圍的毗鄰區域。

難題8：安全生產許可證辦理難

依據《安全生產許可證條例（2014修訂）》規定，國家對礦山企業實行安全生產許可制度。企業未取得安全生產許可證的，不得從事生產活動。所以，企業想要開采礦產資源，不僅需要獲得采礦權證，還必須在獲得采礦權證之后再申請獲得安全生產許可證。

《國家礦山安全監察局關于印發<關于加強非煤礦山安全生產工作的指導意見>的通知》（礦安〔2022〕4號）規定：新建、改建、擴建金屬非金屬礦山對采礦許可證范圍內的礦產資源原則上應當進行一次性總體安全設施設計。金屬非金屬地下礦山、大中型金屬非金屬露天礦山、水文地質或者工程地質類型為中等及以上的小型金屬非金屬露天礦山建設項目安全設施設計，依據的地質資料應當達到勘探程度。而一直以來，探礦權人的地質勘查工作只要做到詳查階段，即可以申請探轉采獲得采礦權。礦安〔2022〕4號要求礦山必須達到勘探程度，不僅直接導致已經獲得采礦權的企業，為了獲取安全生產許可證，必須再花費重金使得地質工作達到勘探程度，而且這一規定本身也違反了地質采礦的客觀規律并侵害了《礦產資源法》賦予采礦權人的基本權利。

找礦是一個循序漸進的過程，絕大部分礦產資源是隱伏礦，目前的技術水平還不能夠確保在開采之前就能一探到底，完全查明，而是需要邊采邊探，在開采的過程中不斷有新的發現，礦山的壽命從而得以一次又一次的被延長。基于這樣的客觀規律，《中華人民共和國礦產資源法》第三條明確規定：已經依法申請取得采礦權的礦山企業在劃定的礦區范圍內為本企業的生產而進行的勘查，不需要另外申請探礦權。

因此，筆者認為礦安〔2022〕4號要求礦山建設項目安全設施設計所依據的地質資料必須達到勘探程度，不合理、不科學，且有違《礦產資源法》的嫌疑，建議對該條規定進行廢止。

難題9：實際控制人承擔安全生產責任難

《國家礦山安全監察局關于印發<關于加強非煤礦山安全生產工作的指導意見>的通知》（礦安〔2022〕4號）要求：強化主要負責人安全履職。非煤礦山企業主要負責人（含法定代表人和實際控制人）是本單位安全生產第一責任人，必須嚴格履行《安全生產法》規定的職責。金屬非金屬地下礦山企業主要負責人每月帶班下井不得少于5個工作日。金屬非金屬礦山企業和尾礦庫企業實際控制人每月在生產現場履行安全生產職責時間不得少于10個工作日；每月組織研究一次安全生產重大問題，形成會議紀要。《國家煤礦安監局關于印發<關于落實煤礦企業安全生產主體責任的指導意見>的通知》（煤安監行管〔2020〕30號）也規定煤礦企業主要負責人（包括法定代表人、實際控制人，下同）承擔安全生產第一責任人責任。

根據《公司法》第二百一十六條第三款的規定，“實際控制人，是指雖不是公司的股東，但通過投資關系、協議或者其他安排，能夠實際支配公司行為的人。據此，實際控制人是實質上對公司的所有權實施支配的主體，但是擁有企業的所有權并不意味著就一定是企業的直接經營者。只有當實際控制人實際上指揮、控制礦山企業的生產、經營、安全、投資和人事任免等重大事項和重要事務，或者對重大決策起決定作用，是礦山企業實質意義上的負責人時，被列入本單位安全生產第一責任人是合理合法的。但當公司實際控制人并不直接參與企業的日常經營管理，還要求實際控制人作為本單位安全生產第一責任人，則不合情理，也缺乏法律依據。此外，無論在何種情形下，要求實際控制人每月帶班下井不得少于5個工作日、每月在生產現場履行安全生產職責時間不得少于10個工作日，則基本上脫離實際，難以落實。

基于上述分析，筆者認為：對于實際控人承擔安全生產管理責任的要求，應當從實際出發，對于實際控制人作為企業實際經營者的情形，可以按礦安〔2022〕4號的規定來要求，但是，如果實際控制人并未實際參與礦山的日常經營管理，則不宜做如此嚴格的要求，來加重實際控制人的安全管理責任。