文章來源于公眾號：永高礦業律師，原文鏈接：煤炭采礦權管理法律實務要點（上）
 

引言

習近平總書記指出，能源保障和安全事關國計民生，是須臾不可忽視的“國之大者”。鑒于我國“富煤貧油少氣”的資源現狀，現階段煤炭作為我國主體能源，是我國能源安全保障的“壓艙石”。2023年全國生產原煤47.1億噸，現有生產煤礦4300座左右，新的煤炭產能還在陸續釋放。煤炭資源開發利用的特殊性，決定煤礦開發的全流程涉及眾多的法律政策規定和監管要求。如何實現煤礦合法合規的審批、建設、開采和經營，是煤礦企業面臨的重要現實問題。筆者根據以往實務經驗，從礦權管理、項目審批、礦山建設、煤礦開采、用地用水、安全環保等方面，撰寫煤礦管理法律實務系列文章，供煤礦企業參考。

采礦權是指在依法取得的采礦許可證規定的范圍內，開采礦產資源和獲得所開采的礦產品的權利。筆者根據礦產資源管理相關法律法規政策，結合煤礦行業的特殊管理要求，針對煤炭開采生命周期內涉及的采礦權擴大礦區范圍、縮小礦區范圍、開采方式變更、采礦權延續、采礦權轉讓、采礦權抵押、采礦權注銷等事項進行梳理，以期為煤礦企業依法依規實施煤炭資源開采提供參考。

一、煤炭采礦權擴大礦區范圍

擴大礦區范圍是指，采礦權人向自然資源主管部門申請，將采礦權礦區范圍向原礦區范圍深部、上部或外圍延伸，由自然資源主管部門審批后予以變更登記。
（一）煤炭采礦權擴大礦區范圍的情形
實務中，煤炭采礦權擴大礦區范圍主要存在于以下幾種情形：
一是通過擴大礦區范圍獲得接替資源。采礦權礦區范圍內煤炭資源瀕臨枯竭時，為獲得接替煤炭資源，利用原有生產系統繼續采礦，煤炭采礦權人需要在原礦區范圍的基礎上申請擴大礦區范圍。
二是基于煤炭資源整合擴大礦區范圍。為促進煤炭資源合理開發，近年來地方政府按照一個礦區由一個主體開發的原則，引導和推進煤礦企業的兼并與重組。在煤炭資源整合過程中，涉及將多個煤礦整合為一個煤礦時，在確定保留煤礦后，往往將其他煤礦采礦權予以注銷，然后通過保留煤礦采礦權擴大礦區范圍方式實現整合。
三是基于邊角零星煤炭資源利用擴大礦區范圍。邊角零星煤炭資源一般不具備單獨設置采礦權的條件，為實現礦山安全生產和煤炭資源合理開發利用，往往需要將邊角零星煤炭資源納入現有礦區范圍統一開采。
四是基于探轉采擴大礦區范圍。煤炭探礦權人因部分勘查區域先具備轉采礦權條件，辦理部分勘查區域探轉采手續取得采礦權后，剩余勘查區域具備轉采條件時，可申請以探轉采的方式擴大礦區范圍。
（二）煤炭采礦權擴大礦區范圍出讓方式
擴大礦區范圍屬于采礦權出讓行為，是采礦權出讓管理中的一種特殊情形。
根據《國務院關于同意深化煤炭資源有償使用制度改革試點的實施方案的批復》（國函〔2006〕102號）、《關于進一步規范礦業權出讓管理的通知》（國土資發〔2006〕12號），煤炭礦業權原則上應通過招標拍賣掛牌方式出讓，其中“已設采礦權需要整合或利用原有生產系統擴大勘查開采范圍的毗鄰區域”屬于允許協議方式出讓的特殊情形之一。《國土資源部關于嚴格控制和規范礦業權協議出讓管理有關問題的通知》（國土資發〔2012〕80號）和《關于嚴格控制和規范礦業權協議出讓管理有關問題的通知》（國土資規〔2015〕3號）中，再次重申“已設采礦權需要整合或利用原有生產系統擴大勘查開采范圍的毗鄰區域”情形，可以采用協議方式出讓礦業權。
2019年，自然資源部印發《關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見（試行）》（自然資規〔2019〕7號，以下簡稱“7號文件”），要求全面推進礦業權競爭性出讓，除協議出讓外，對其他礦業權以招標、拍賣、掛牌方式公開競爭出讓。其中，允許協議出讓的范圍，包括已設采礦權向深部或上部擴界。2023年，自然資源部印發《關于深化礦產資源管理改革若干事項的意見》（自然資規〔2023〕6號，以下簡稱“6號文件”），在7號文件基礎上，將已設采礦權周邊、零星分散資源，以及屬同一主體相鄰礦業權之間距離300米左右的夾縫區域，也納入可以協議出讓的范圍。
隨著礦業權競爭性出讓的全面推行，有的省區對于邊角零星煤炭資源出讓做出了嚴格規定。《內蒙古自治區全面推進煤炭礦業權競爭性出讓實施辦法》（內政辦發〔2020〕46號）中規定，公開出讓邊角煤炭資源，由資源所在地盟行政公署、市人民政府組織實施，出讓后與已設置的煤礦主體整合開采。《鄂爾多斯市邊角煤炭資源礦業權出讓實施方案》中規定，現有煤炭礦業權周邊不宜單獨設置采礦權的邊角煤炭資源，按照公開、公平、公正和競爭的原則以市場的方式統一掛牌出讓。《山西省人民政府關于有序推進煤炭資源接續配置保障煤礦穩產保供的意見》（晉政發〔2022〕2號）中規定，夾縫資源原則上采取競爭性方式出讓，形不成競爭的，探索協議出讓。
（三）擴大礦區范圍申請及審批
采礦權人申請擴大礦區范圍變更登記的，一般應提交以下方面材料：
1.采礦權變更申請登記書；
2.采礦許可證正、副本；
3.勘查許可證（限于探轉采的采礦權擴大礦區范圍）；
4.變更后的礦產資源儲量評審備案文件；
5.三疊圖；
6.礦業權出讓收益（價款）繳納或有償處置證明材料；
7.礦產資源開發利用方案及專家審查意見；
8.礦山地質環境保護與土地復墾方案公告結果；
9.互不影響和權益保護協議（僅限于與已設油氣礦業權重疊）；
10.申請人的企業營業執照副本；
11.市縣級自然資源局核查意見。
申請人上述資料齊備的，自然資源主管部門應依法受理擴大礦區范圍變更登記申請，并在受理后40日內作出行政審批決定。

二、煤炭采礦權縮小礦區范圍

在煤炭采礦許可證有效期內，出現需縮小礦區范圍情形時，自然資源主管部門應根據采礦權人申請，或者依照自身職權，辦理縮小礦區范圍變更登記。
（一）煤炭采礦權縮小礦區范圍的情形
實務中，煤炭采礦權縮小礦區范圍主要存在于以下幾種情形：
一是因礦山開采條件變化等特殊原因，在符合礦產資源規劃、煤炭礦區總體規劃等有關要求的情況下，煤礦企業申請采礦權分立。
二是因建設項目壓覆煤礦企業礦區范圍內部分煤炭資源，煤礦企業根據壓覆礦產資源審批文件辦理礦區范圍變更登記。
三是由于煤礦企業礦區范圍涉及生態保護紅線、各類保護區等需避讓的，煤礦企業按照法律政策規定提出變更礦區范圍申請，自然資源主管部門對礦區范圍進行調整。
四是由于過往采礦權登記不規范等原因，煤炭采礦權和其他礦業權存在垂直投影范圍重疊的，自然資源主管部門依法對煤礦企業礦區范圍進行調整。
（二）縮小礦區范圍申請及審批
采礦權人申請縮小礦區范圍的，一般應提交以下方面材料：
1.采礦權變更申請登記書；
2.采礦許可證正、副本；
3.變更后的礦產資源儲量評審備案文件；
4.申請人的企業營業執照副本；
5.市縣自然資源主管部門意見。
申請人上述資料齊備的，自然資源主管部門應依法受理縮小礦區范圍變更登記申請，并在受理后40日內作出行政審批決定。

三、煤炭采礦權開采方式變更

（一）決定煤炭開采方式的主要因素
煤炭開采方式包括露天開采和井工開采。開采方式的確定，取決于礦山開采條件、經濟合理性、行政監管要求等多方面因素。
第一，礦山開采條件方面，需要結合煤層地質構造、煤層傾角及厚度、水文地質條件、煤炭資源埋深等因素，從開采回采率、礦山安全等角度考慮如何確定開采方式。
第二，經濟合理性方面，煤礦企業開采礦產資源的主要目的是獲得利潤，礦業企業選擇開采方式時，應以實現礦山開采獲利為重要前提，充分開展經濟評價。
第三，行政監管方面，煤炭開采方式須符合行政機關的有關要求。例如，內蒙古自治區黨委、自治區人民政府《關于促進全區煤炭工業高質量發展的意見》中規定，草原上嚴禁新上煤礦項目，已經批準的在建、生產煤礦嚴控擴能技改，井工開采不變更露天開采。
（二）開采方式變更申請及審批
礦山開采方式確定后，當影響礦山開采方式的因素發生變化時，國家允許采礦權人申請變更開采方式。采礦權人可以在采礦許可證有效期內，向自然資源主管部門申請辦理開采方式變更登記。
采礦權人申請辦理開采方式變更登記時，一般應向登記管理機關提交以下方面材料：
1.采礦權變更申請登記書；
2.采礦許可證正、副本；
3.申請人的企業營業執照副本；
4.礦業權出讓收益（價款）繳納或有償處置材料；
5.礦產資源開發利用方案及專家審查意見；
6.礦山地質環境保護與土地復墾方案評審意見及公告結果.
7.下級自然資源主管部門意見。
申請人上述資料齊備的，自然資源主管部門應依法受理開采方式變更登記申請，并在受理后40日內作出行政審批決定。

四、煤炭采礦權延續

我國實行礦產資源開采許可制度，開采礦產資源必須依法申請、經批準取得采礦權，并辦理登記。煤炭采礦許可證有效期滿，需要繼續采礦的，采礦權人應當在規定期限內，到登記管理機關辦理延續登記手續。
（一）煤炭采礦權延續的前提是礦區范圍內有剩余煤炭儲量
采礦權是指在依法取得的采礦許可證規定的范圍內，開采礦產資源和獲得所開采的礦產品的權利。由于有的采礦許可證有效期過短、礦區范圍內出現新增資源儲量等原因，在采礦許可證有效期內，礦區范圍內的資源儲量未開采完畢的，采礦權人有權向登記管理機關申請辦理采礦權延續登記。
《礦產資源開采登記管理辦法》（國務院令241號，以下簡稱“241號文件”）規定，采礦許可證有效期滿，需要繼續采礦的，采礦權人應到登記管理機關辦理延續登記手續。自然資源主管部門對采礦權出讓實施合同管理，即由出讓機關和采礦權人簽訂《采礦權出讓合同》，對開采礦種、范圍、規模、資源綜合利用，以及相關法定義務等事宜進行約定。針對采礦權延續事宜，出讓機關和采礦權人通常會在《采礦權出讓合同》中約定“出讓年限到期后,在本采礦權范圍內本次出讓的資源儲量仍未耗竭的，受讓人可依法向出讓人提出采礦許可證延續申請，經批準后，本合同可繼續按照延續采礦許可證年限順延”。
我們注意到，有的省級自然資源主管部門出臺了具體政策規定，對采礦權出讓合同到期采礦權延續的條件做出了限制。例如，《青海省國土資源廳關于省級發證采礦權延續登記管理有關問題的通知》（青國土資〔2013〕73號）中規定，對采礦權出讓合同期限屆滿，礦區范圍內仍有保有資源的，屬于下列情形的，可按礦山實際累計停產時間補償延續采礦許可證有效期：1.礦山生產期間受自然災害等不可抗力因素、外部投資環境或權益糾紛等影響被迫間歇停產的；2.礦山生產期間受管理部門政策調整要求進行整合、技術改造等工作間歇停產的；3.礦山生產期間因安全、環境等問題被有關部門責令停產整頓或受施工環境影響間歇停產的。
（二）采礦權延續申請期限
1.中央層面針對探礦權延續申請期限的規定
241號文件規定，采礦權人應當在采礦許可證有效期屆滿的30日前，到登記管理機關辦理延續登記手續。針對有的采礦權人雖然未向登記管理機關及時提交采礦權延續申請，但已在規定期限內向下級礦產資源主管部門提交延續申請的情況，《國土資源部關于辦理礦產資源行政復議案件有關意見的通知》（國土資發[2009]180號）中規定，地方政府或者地方國土資源行政主管部門規定應當或者可以向下級國土資源行政主管部門遞交礦業權行政許可申請，礦業權申請人根據該規定向下級國土資源行政主管部門遞交礦業權行政許可申請的，應當認定礦業權申請人向登記管理機關提出了行政許可申請，申請的起算時間為礦業權申請人向下級國土資源行政主管部門遞交行政許可申請的時間。
2.省級層面針對探礦權延續申請期限的規定
為完善礦業權管理制度，合理維護礦業權人利益，一些省份針對礦業權延續申請期限，特別是過期礦業權處理問題做出了具體規定。
《陜西省自然資源廳關于做好過期礦業權許可證清理及延續等有關工作的通知》（陜自然資礦發〔2020〕43號）中規定，對礦業權許可證確系“因不可抗力或政府及有關部門原因，未能按期提交延續申請”的情況，按照以下四種類型處理：一是對有效期內已向縣級自然資源部門提出申請，因縣級部門聯審、政府審查等原因過期的，礦業權人提交能夠說明原因的相關證明材料，視為有效期內申請延續。二是因保護區邊界劃定、各類規劃調整、生態紅線劃定、政府整合需要等非礦權人自身原因導致礦業權許可證過期的，相關部門出具證明后，可予以受理延續。三是因立項、環保、安全、林業等手續辦理、相關“方案”、評估報告審查等原因導致過期的，企業在有效期內提出延續申請的，由企業說明實際情況并附相關證明材料，經審核可以受理延續。四是對涉訴或列入“黑名單”的礦權暫不延續，待有司法結果和退出“黑名單”后按有關規定和要求辦理。
《內蒙古自治區自然資源廳關于進一步規范礦業權延續、保留、注銷等登記事項的通知》（內自然資字〔2022〕176號）中規定，為保障礦業權人合法權益，本通知下發前，廳、盟市發證權限的礦業權，礦業權人在有效期屆滿前未向盟市自然資源主管部門提出登記申請，但向當地旗縣（市、區）自然資源主管部門提出過核查申請，尚未注銷或未被納入自行廢止礦業權名單的礦業權，符合《國土資源部關于辦理礦產資源行政復議案件有關意見的通知》（國土資規〔2009〕180號）關于“地方政府或者地方國土資源行政主管部門規定應當或者可以向下級國土資源主管部門遞交礦業權行政許可申請，礦業權申請人根據該規定向下級國土資源行政主管部門遞交礦業權行政許可申請的，應當認定礦業權申請人向下級國土資源行政主管部門提出了行政許可申請，申請的起算時間為礦業權申請人向下級國土資源行政主管部門遞交行政許可申請的時間”的規定，申請材料符合辦理要求，并經屬地盟市自然資源主管部門確認后，依法依規辦理登記。
《黑龍江省自然資源廳關于開展過期礦業權清理有關工作的通知》（黑自然資規〔2023〕1號）中規定，鑒于礦業權過期數量大、過期原因復雜，為合理維護礦業權人利益，現由各地安排礦業權所在地的縣級自然資源主管部門向過期礦業權人發放《辦理礦業權登記手續通知書》，通知其盡快按要求申請辦理登記手續。對于礦業權人已履行法定義務、具備繼續開展勘查開發工作能力，且申請范圍不涉及各類限制禁止勘查開采區域的礦業權，延續申請符合規定的，省自然資源廳將予以辦理登記。
（三）采礦權延續申請及審批
采礦權人申請采礦權延續的，一般應提交以下方面材料：
1.采礦權延續申請登記書；
2.采礦許可證正、副本；
3.剩余保有資源儲量材料（提交當年或上一年度礦山儲量年報,其中屬于采礦期間累計查明礦產資源量發生重大變化情形的，提交礦產資源儲量評審備案文件）；
4.礦山地質環境保護與土地復墾方案公告結果；
5.礦業權出讓收益（價款）繳納或有償處置證明材料；
6.申請人的企業營業執照副本；
7.市縣自然資源主管部門意見。
申請人上述資料齊備的，自然資源主管部門應依法受理采礦權延續登記申請，并在受理后40日內作出行政審批決定。
（四）采礦權人因非自身原因無法按規定提交延續申請資料的處理
2017年《國土資源部關于完善礦產資源開采審批登記管理有關事項的通知》（國土資規[2017]16號，以下簡稱“16號文件”）中規定，因不可抗力等非申請人自身原因，申請人無法按規定提交采礦權延續申請資料的，在申請人提交能夠說明原因的相關證明材料后，登記管理機關可根據實際情況延續2年，并在采礦許可證副本上注明其原因和要求。2023年《自然資源部關于進一步完善礦產資源勘查開采登記管理的通知》（自然資規〔2023〕4號）中，延續了16號文件中的內容。
一些省級自然資源主管部門結合礦業權管理實際，也針對采礦權人因非自身原因無法按規定提交延續申請資料的情形作了進一步規定。例如，內蒙古自治區自然資源廳印發的《礦產資源開采登記管理規定》中規定，因不可抗力等非申請人自身原因，申請人無法按規定提交采礦權延續申請資料的，或已設采礦權需要補充繳納采礦權出讓收益的，在申請人提交能夠說明原因的相關證明材料后，登記管理機關可根據實際情況準予延續，有效期不得超過2年，并在采礦許可證副本上注明其原因和要求。
 

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