文章來源于：法言礦語，原文鏈接：法言礦語 ▏質疑：礦業權價款的征收無法律依據？
 

 目錄

一、礦業權價款的征收依據

二、礦業權價款征收制度的立法淵源

三、礦業權價款的征收邏輯

四、礦業權價款征收制度的法律缺陷

（一）礦業權價款征收制度只有行政法規依據無法律依據

（二）礦業權價款征收制度違背常理和法理

（三）礦業權價款征收制度讓礦業稅費制度邏輯混亂

五、反思與建議

（一）礦業權價款征收制度存在的問題值得反思

（二）35號文應當廢止而非修改

（三）《礦產資源法》的修改應具前瞻性，探礦階段勿征稅費 

 

編者按：2022年10月6日，自然資源部召開黨組擴大會議，在傳達學習給山東省地礦局第六地質勘查大隊的回信時，強調：“修改礦業權出讓收益管理辦法等”，這一消息的發布，讓受困于《礦業權出讓收益征收管理暫行辦法》（下稱35號文）的礦業權人看到了希望。筆者就礦業權價款的形成機制和法理問題，分別向多位礦業專家請教后，形成此文，希望對35號文的糾編帶來新的思路，同時真誠希望各界批評、指正。

 

一

礦業權價款的征收依據

1998年2月12日，國務院發布《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》（國務院令第240號），第十三條規定：“申請國家出資勘查并已經探明礦產地的區塊的探礦權的，探礦權申請人除依照本辦法第十二條的規定繳納探礦權使用費外，還應當繳納國家出資勘查形成的探礦權價款；探礦權價款按照國家有關規定，可以一次繳納，也可以分期繳納。”

1998年2月12日，國務院發布《礦產資源開采登記管理辦法》（國務院令第241號），第十條規定：“申請國家出資勘查并已經探明礦產地的采礦權的，采礦權申請人除依照本辦法第九條的規定繳納采礦權使用費外，還應當繳納國家出資勘查形成的采礦權價款。”

1998年2月12日，國務院發布《探礦權采礦權轉讓管理辦法》（國務院令第242號），第五條規定：“轉讓探礦權，應當具備下列條件：（四）按照國家有關規定已經繳納探礦權使用費、探礦權價款；”第六條規定：“轉讓采礦權，應當具備下列條件：（三）按照國家有關規定已經繳納采礦權使用費、采礦權價款、礦產資源補償費和資源稅。”

上述規定是征收礦業權價款的直接依據。根據上述規定，礦業權價款是指國家出資勘查并已經探明礦產地的，在取得礦業權或進行礦業權轉讓時，應當向國家繳納的款項。礦業權價款包括探礦權價款和采礦權價款。礦業權人在取得礦業權時，應當向國家繳納礦業權價款，在礦業權轉讓時，應當繳納完礦業權價款。

二

礦業權價款征收制度的立法淵源

1950年12月22日，原政務院發布《礦業暫行條例》，第一條規定：“全國礦藏，均為國有，如無須公營或劃作國家保留區時，準許并鼓勵私人經營。”當時是計劃經濟時代，國家對礦業權統籌規劃，通過劃撥或申請在先方式授予礦業權，國家不征收礦業權價款。

1986年10月1日實施的《礦產資源法》第五條規定：“國家對礦產資源實行有償開采。開采礦產資源，必須按照國家有關規定繳納資源稅和資源補償費。”當時國家未規定征收礦業權價款。

1996年8月29日，《礦產資源法》修改，其中第五條被修改為：“國家實行探礦權、采礦權有償取得的制度”，“開采礦產資源，必須按照國家有關規定繳納資源稅和資源補償費。”由此將“礦產資源實行有償開采”制度調整為了“實行探礦權、采礦權有償取得”制度，此時仍未規定礦業權價款。

1998年2月12日，國務院同一天發布了240、241、242號國務院令，首次設定了礦業權價款的征收條款。此后發布了一系列規范性文件，使礦業權價款的征收制度逐趨完善。包括：

1999年6月7日，財政部和原國土資源部發布了《關于印發<探礦權采礦權使用費和價款管理辦法>的通知》（財綜字〔1999〕74號）；

1999年10月27日，原國土資源部發布了《關于在礦業權轉讓時做好有關工作的通知》（國土資發［1999］13號）；

1999年11月11日，財政部和原國土資源部發布了《關于探礦權采礦權使用費和價款管理辦法的補充通知》（財綜字[1999]183號）；

2000年5月16日，原國土資源部發布了《關于清理國家出資勘查已探明礦產地的通知》（國土資廳發〔2000〕32號；

2000年10月24日，財政部和原國土資源部發布了《探礦權采礦權價款轉增國家資本管理辦法》（財建〔2000〕439號）；

2000年10月31日，原國土資源部發布了《關于印發<礦業權出讓轉讓管理暫行規定>的通知》（國土資發〔2000〕309號）；

2002年9月2日，原國土資源部發布了《關于采礦權評估和確認有關問題的通知》（國土資發[2002]271號）；

2003年6月11日，原國土資源部發布了《關于印發<探礦權采礦權招標拍賣掛牌管理辦法 （試行）>的通知》（國土資發〔2003〕197號）；

2003年11月10日，財政部和原國土資源部發布了《關于印發<探礦權采礦權使用費和價款使用管理辦法（試行）>的通知》（財建［2003］530 號）；

2004年08月20日，財政部、原國土資源部發布了《關于印發<探礦權采礦權價款轉增國家資本管理辦法>的通知》（財建〔2004〕262號）；

2005年8月30日，原國土資源部發布了《關于采礦權價款處置問題的復函》（國土資廳函[2005]510號）；

2006年8月14日，財政部、原國土資源部、中國人民銀行發布了《關于探礦權采礦權價款收入管理有關事項的通知》（財建[2006]394號）；

2006年10月25日，財政部、原國土資源部發布了《關于印發<以折股方式繳納探礦權采礦權價款管理辦法（試行）>的通知》（財建[2006]695號）；

2006年10月25日，財政部、原國土資源部發布了《關于深化探礦權采礦權有償取得制度改革有關問題的通知》（財建[2006]694號）；

2008年2月28日，財政部和原國土資源部發布了《關于探礦權采礦權有償取得制度改革有關問題的補充通知》（財建[2008]22號）；

2010年12月30日，財政部和原國土資源部發布了《關于加強對國家出資勘查探明礦產地及權益管理有關事項的通知》（財建〔2010〕1018號）；

2011年2月1日，原國土資源部發布了《關于進一步完善采礦權登記管理有關問題的通知》（國土資發〔2011〕14號）；

2016年4月7日，財政部、原國土資源部發布了《關于進一步做好政策性關閉礦山企業繳納礦業權價款退還工作的通知》（財建[2016]110號）；

2017年5月24日，原國土資源部發布了《關于做好礦業權價款評估備案核準取消后有關工作的通知》。

三

礦業權價款的征收邏輯

根據上述規定，探礦權價款是“國家將其出資勘查形成的探礦權出讓給探礦權人，按規定向探礦權人收取的價款”。采礦權價款是“國家將其出資勘查形成的采礦權出讓給采礦權人，按規定向采礦權人收取的價款”。“探礦權采礦權價款以國務院地質礦產主管部門確認的評估價格為依據”。“探礦權采礦權使用費和價款收入應專項用于礦產資源勘查、保護和管理支出，由國務院地質礦產主管部門和省級地質礦產主管部門提出使用計劃，報同級財政部門審批后，撥付使用。”“國有企業實際占有的由國家出資勘查形成的探礦權、采礦權在轉讓時，其探礦權、采礦權價款經國務院地質礦產主管部門會同財政部批準，可全部或部分轉增企業的國家資本金”。“國有地勘單位實際占有的由國家出資勘查形成的探礦權、采礦權在轉讓時，其探礦權、采礦權價款按照有關規定處理”。“國家出資探明礦產地是指中央和地方財政出資開展礦產資源勘查所發現的礦產地（以往其他經濟類型的勘查投入且目前礦業權已經滅失的，也視同國家出資處理）”。“國家出資，是指中央財政和地方財政以地質勘探費、礦產資源補償費，礦業權使用費和價款收入以及各種資金等安排用于礦產資源勘查、開發的撥款。” “中央財政、地方財政和企事業單位共同出資用于礦產資源勘查、開發的，按各自投入比例享受出資權利”。“對出讓前擱置的由國家出資形成的探礦權采礦權，各級登記管理機關應按規定向探礦權采礦權人征收探礦權采礦權價款。對繳納探礦權采礦權價款確有困難的，經國土資源部和財政部批準，國有企事業單位應繳納的探礦權采礦權價款，可全部或部分轉增國家資本金或國家基金；在合資、股份制以及股份合作制企業中持股的國有企事業單位，其應繳納的探礦權采礦權價款，經國土資源部和財政部批準，可轉作為國家股。”“國有礦業企業和地勘單位勘查、開采礦產資源，可以申請將應繳的探礦權采礦權價款部分或全部轉增國家資本”。“探礦權、采礦權人以資金方式向國家繳納探礦權、采礦權價款確有困難的，本著自愿原則，報經批準后部分或全部以股份方式繳納。折股股份按應繳價款占探礦權、采礦權人凈資產的比例計算”

也就是國家出資勘查形成礦產地，在礦產地上設立礦業權時，由礦業權人向國家繳納礦業權價款，然后國家再將征收到的礦業權價款撥款給國有企業或事業單位用于勘查，這樣形成一個國家出資到勘查到探明礦產地到礦業權出讓到征收礦業權價款再到出資的閉環式制度設計。在閉環運行過程中，國有企業和事業單位還享有申請將應繳礦業權價款轉增國家資本金或作價入股的權利。

四

礦業權價款征收制度的法律缺陷

（一）礦業權價款征收制度只有行政法規依據無法律依據

1986年《礦產資源法》中沒有礦業權價款的規定；1996年和2009年分別對《礦產資源法》修改后，仍沒有礦業權價款的規定；現在正在修改的《礦產資源法》中，同樣沒有礦業權價款的規定。全國人大和全國人大常委會制定的其他法律也沒有礦業權價款的規定。礦業權價款這一法律術語源于國務院1998年2月12日頒布的240、241、242號國務院令，而這三個國務院令屬于行政法規，不是法律，法律位階低于法律。其他涉及礦業權價款的配套規范性文件法律位階低于行政法規，更低于法律，顯然，礦業權價款的制度設計，沒有法律依據。《立法法》于2000年3月15日頒布，于2000年7月1日實施，根據《立法法》第八條的規定，在全國范圍內征收礦業權價款，應當由法律規制。《立法法》實施之前礦業權價款的征收沒有法律依據情有可原；可《立法法》實施之后，礦業權價款仍未寫入修改后的《礦產資源法》之中，也未寫入其他法律之中，說明沒有法律依據的礦業權價款征收制度，未在《立法法》實施之后得到法律的追認。

（二）礦業權價款征收制度違背常理和法理

礦業權價款征收制度的設計，看似形成一個閉環，實則法理不通，且違背基本法理。具體表現在：

1、國家劃撥勘查出資轉化為勘查成果歸勘查單位所有，國家無償劃撥勘查出資后又征收礦業權價款的制度設計有違常理和法理

國家通過劃撥方式向國有勘查單位出資用于發現和探明礦產地。財政機關代表國家向國有勘查單位即國有企業或事業單位劃撥之后，所劃撥出資所有權立即轉移至勘查單位，財政機關和國家授權的單位只對勘查單位享有出資使用監督權，不再對劃撥的出資享有所有權。勘查單位收到出資后專款專用，若發現或探明礦產地即轉化成為了勘查成果。若因勘查風險導致未發現或未探明礦產地，則出資轉化成為了沉沒成本。勘查成果的所有權從法理上應當歸勘查單位所有。廣義上說，劃撥出資的財政機關、收到出資的國有企業和事業單位、征收礦業權價款的自然資源管理機關等都隸屬于國家。劃撥的出資、出資形成的勘查成果、征收的礦業權價款等在廣義上都是國有資產。但是，從狹義上說，國家、劃撥出資的財政機關、收到出資的國有企業和事業單位、征收礦業權價款的自然資源管理機關等都是不同的法律主體，各自財產所有權獨立，不同混同。劃撥的出資、出資形成的勘查成果、征收的礦業權價款等所有權主體不同，未經全國人大或全國人大制定的法律的允許，不能由國家在不同法律主體間任性征收或轉移所有權。國家劃撥的出資是無償的，國家不能無償劃撥之后再有償收回，否則就不是劃撥而是出借了，就由公益劃撥變成盈利經營了。國家通過劃撥出資方式讓勘查單位探明礦產地，再將礦產地出讓之后收回出資和孽息，這種礦業權價款征收制度設計之間，涉及到多個法律主體之間的行政劃撥、民事添附、行政征收等多重法律關系，最初國家出資與最終礦業權價款的法律性質已經發生質的改變，國家無償劃撥之后又無償收回的礦業權價款征收制度，顯然違反基本常理和法理。

2、勘查成果歸勘查單位所有，國家通過征收礦業權價款的方式將勘查單位的勘查成果據為己有的制度設計違反基本常理和法理

勘查單位一旦形成勘查成果，國家就可以授權自然資源行政管理機關出讓礦業權，出讓礦業權后，國家通過征收資源稅（現在包括之前征收的資源補償費）的方式行使對礦產資源的所有權，通過征收礦業權使用費和占有費方式向礦業權人收取地租。如果沒有發現或探明礦產地，國家也不知道有沒有礦產資源，無法征收資源稅和礦業權使用費及占用費。從這一意義上說，礦業權能夠出讓，歸功于勘查單位取得了勘查成果，也就是探明了礦產地，勘查單位作為勘查成果的所有人，應當是礦業權價款的所有人。國家劃撥勘查出資后，勘查單位通過投入大量人、財、力加上智力成果，最終大概率沒有勘查成果，小概率偶然查明礦產地形成勘查成果。國家劃撥勘查出資之后直接征收礦業權價款的制度設計，相當于家長給子女出了一份樹苗錢，子女分家另過，投入全部時間、勞力、金錢將樹苗培養成了一片樹林，然后家長直接將樹林賣了，將錢收了，結果子女傾家蕩產一場空。相當于俗語中說的“養個孩子讓貓叨走了”，這就是我國地勘行業不斷衰退的原因之一。這顯然是既違反基本常理又違反基本法理的。

3、國家劃撥勘查出資的行為具有公益性質，國家公益劃撥后繞開勘查單位直接征收礦業權價款的行為有違基本常理和法理

如前所述，劃撥后的勘查出資歸勘查單位所有，勘查出資本身不會產生勘查成果，需要勘查單位投入大量人力、財力、精力加上智力成果，才會偶然形成勘查成果，因為找礦本身高風險，找到礦產地是偶然的小概率事件。收到勘查出資的勘查單位或者是國有企業或者是事業單位，雖然都是國有性質，但與國家是不同的民事主體。國有企業是具有獨立經營權的盈利性法人主體，事業單位是具有公益性的非盈利性法人主體。國有企業和事業單位雖然都是國家的，但也各自享有對勘查成果的所有權，國家不能將勘查成果直接據為己有。因為劃撥勘查出資的行為是國家基于公共利益的考慮而實施的公益行為，而國家繞開對探明礦產地作出貢獻的勘查單位，直接征收礦業權價款的行為，不但直接剝奪了勘查單位的勘查成果，顯然違反了公益出資的目的。相當于國家出資提供一個場地找勘查單位想辦法代孕，勘查單位代孕成功之后，國家沒有任何說法或補償，直接將孩子賣了，并且代孕的越多，損失和不滿情緒越大，勘查單位因此沒有了積極性，顯然既違反常理又違反法理。

（三）礦業權價款征收制度讓礦業稅費制度邏輯混亂

從1998年至2017年長達19年的時間內，礦業權價款征收制度經歷了一個漫長的制度構建到制度被淘汰的過程。礦業權價款制度本身沒有法律依據，相當于先天不足。礦業權價款制度違背法理，相當于頑疾纏身。礦業權價款制度看似可以無限循環，實際上邏輯極為混亂。相當于將國家的出資和勘查單位的勘查成果混為一談，相當于將國家的獨立法人資格與勘查單位的獨立法人資格混為一談，相當于將行政劃撥行為與民事出借行為混為一談。正是由于這種邏輯的混亂，致使國家在礦產資源有償使用制度改革道路上，越走越偏，將不應當由國家征收的礦業權價款，調整為了比礦業權價款問題還多的礦業權出讓收益，這讓礦業稅費制度陷入到了新的邏輯混亂之中，使得在《礦產資源法》修改過程中，以及配套法規、規章和規范性文件制定過程中，無法厘清或界定稅、費、金、款之間的關系，致使資源稅中包含資源補償費，致使原來的資源補償費與現在的礦業權出讓收益重復征收，致使涉礦稅費制度長期處于邏輯混亂之中。

五

反思與建議

（一）礦業權價款征收制度存在的問題值得反思

礦業權價款制度出現的問題，源于沒有嚴格區分國家與劃撥單位及勘查單位之間的法律關系，也沒有嚴格區分勘查出資與探明礦產地及礦業權價款之間的法律關系，更沒有嚴格區分行政劃撥權與民事所有權及行政征收權之間的法律關系，沒有真正的依法治礦，沒有深入的法理研究，沒有及時的較真和糾正錯誤。

（二）35號文應當廢止而非修改

建議對礦業權價款制度和礦業權出讓收益制度深入研究，依法廢止35號文而不是修改35號文。因為礦業權出讓收益的征收存在的問題比礦業權價款存在的問題還多（此在筆者的多篇文章中已經詳細論述），已經導致我國探采積極性持續下降，已經無法保障我國的礦產資源安全。并且35號文作為一個暫行辦法，已經實施五年有余，今日的礦業現狀與35號文出臺前的礦業現狀已經發生了質的變化，2021年的《國家安全戰略2021-2025》、2022年10月給山東地質人的《回信》、剛剛結束的會議報告等等，表明國家對礦產資源安全的重視程度在提高，現在國內、國際政治經濟軍事形勢等等正在發生著前所未有的變化，35號文已經完成了歷史使命。

（三）《礦產資源法》的修改應具前瞻性，探礦階段勿征稅費

建議在《礦產資源法》的修改過程中，站位高遠、放眼全球，既考慮國內礦業如何高質量發展，又兼顧如何礦業走出去，厘清稅、費、金、款之前的關系，將稅費條款和稅費法定原則寫入《礦產資源法》之中，總結經驗、吸取教訓、糾正錯誤，做好基礎研究，結合當前礦產資源安全難以充分保障的現實，參照國際慣例，在探礦階段不收稅費，在開采出礦產品之后再按開采量適當征收合理的稅費。

 

作者介紹

 

曹旭升律師

京師律所礦產資源法律事務部主任

曹旭升礦業律師團隊主任，北京律協環資保護委副主任，中國地質礦產經濟學會礦產資源法學分會常務理事、資源經濟與規劃專業委員會副主任委員，深圳、遵義、 北海、鄂爾多斯等多家仲裁委礦業仲裁員、礦業調解專家， 北海礦業仲裁平臺創始人，中礦聯法專委副主任，工程院、 社科院、自然資源部、北大《礦業權出讓收益制度研究》課題組成員，京師、北京律協、全國律協、中礦聯、中國法學會、司法部《礦產資源法》修改專家，共享智庫理念和智庫型跨界增值延伸服務理念提出者和實踐者、中國地質大學（北京）法學碩士校外導師。中國礦業 30 人論壇和中國礦業 法治論壇發起人，新華網《問礦中國》策劃兼顧問。聯系方式：13911774811（微信同號）