礦業權壓覆糾紛涉及的法律關系
文/夏偉、崔煜民、蔣帥、瞿虹、梁逸秋

目前，我國尚未建立統一的礦業權壓覆占用補償法律制度。司法實踐中，礦業權壓覆案件涉及的案由包括物權保護糾紛、財產損害賠償糾紛、侵權糾紛、行政征收補償糾紛、相鄰權糾紛、高度危險作業糾紛等。在壓覆案件中，不同案由或法律關系，決定了不同責任主體與責任范圍。故，針對某一壓覆案件究竟定何種案由或法律關系，往往是礦業權人和建設單位在訴訟中爭奪的第一個“據點”。
本文以最高法院及各地高院近十年案例為基礎，選取了礦業權壓覆案件中最具代表性的幾種案由，以典型案例方式展現不同案由項下壓覆案件的特點，以期為讀者揭示壓覆案件不同案由之間的差異及聯系。
案由一：物權保護糾紛
【典型案例】A公司（建設單位）擬修建一條高速公路，經向自然資源部門查詢，公路線路與B公司煤礦（重要礦產資源）礦區部分重疊。A公司便委托地質隊出具壓覆報告，并與B公司簽訂《壓覆補償協議》，B公司同意放棄被壓覆采礦權礦界范圍。后自然資源部門作出壓覆批復，同意高速公路壓覆B公司采礦權。因雙方對補償金額未達成一致，B公司提起訴訟。
此類案件的特點是，建設單位在實施壓覆行為之前，已經按照《關于進一步做好建設項目壓覆重要礦產資源審批管理工作的通知》（國土資發〔2010〕137號）（下稱137號文）辦理了壓覆手續。因為壓覆行為具有合法性，法院傾向于依據原《物權法》第123條“依法取得的探礦權、采礦權、取水權和使用水域、灘涂從事養殖、捕撈的權利受法律保護”之規定[1]，將案由確定為物權保護糾紛。例如，（2019）黔民終652號案中，貴州高院認為：“本案中，因德翰公司與建設單位簽訂了《建設項目壓覆礦產資源補充協議》，西南公司壓覆者沖金礦得到了德翰公司的同意并獲得省國土廳批準，西南公司壓覆者沖金礦不具違法性，主觀上亦不存在過錯，不構成侵權…根據《中華人民共和國物權法》第123條之規定，本案確定為物權保護糾紛為宜，一審判決將本案案由確定為財產損害賠償糾紛不妥。”
我們認為，合法壓覆情形下，法院將案由確定為物權保護糾紛具有合理性。“物權保護糾紛”系二級案由，其項下包括財產損害賠償糾紛、排除妨害糾紛、消除危險糾紛、恢復原狀糾紛等七種三級案由。若礦業權人訴請賠償損失，法院將案由確定為財產損害賠償糾紛，但經審查發現建設單位并無過錯，即礦業權人訴請不滿足侵權責任四個構成要件，則應當駁回礦業權人訴請，這顯然對礦業權人不公平，因此定上級案由物權保護糾紛更為妥當。并且，在礦業權人訴請涉及兩個以上物權或債權請求權時，如同時訴請賠償損失和排除妨害，案由確定為物權保護糾紛也更為合理。
關于合法壓覆情形下建設單位的責任范圍，司法實踐主流觀點認為，建設單位原則上只需參照137號文補償礦業權人直接經濟損失，即：“1.礦業權人被壓覆資源儲量在當前市場條件下所應繳的價款（無償取得的除外）；2.所壓覆的礦產資源分擔的勘查投資、已建的開采設施投入和搬遷相應設施等直接損失。”需要說明的是，137號文屬于部門規范性文件，其對壓覆補償范圍的規定，不能直接作為補償責任的請求權基礎。至于合法壓覆下，建設單位承擔限于直接經濟損失的補償責任的法律依據或法理基礎為何，筆者將在下篇文章中繼續探討。
案由二：侵權責任糾紛/財產損害賠償責任糾紛
【典型案例】A公司（建設單位）擬修建一條鐵路，經向自然資源部門查詢，鐵路線路壓覆范圍不包括B公司煤礦礦區。后A公司重新設計線路，新線路與B公司煤礦礦區部分重疊，但A公司并未重新辦理壓覆審批即壓覆了B公司煤礦，B公司遂提起訴訟。
財產損害賠償糾紛與侵權責任糾紛是壓覆案件常見案由。關于二者的關系：原《物權法》第37條規定：“侵害物權，造成權利人損害的，權利人可以請求損害賠償，也可以請求承擔其他民事責任。”因為該條規定在第三章“物權保護”，實踐中一度認為財產損害賠償糾紛與一般侵權糾紛存在區別。但原《物權法》第37條規定的損害賠償請求權，在性質上不屬于物權法律制度上的物權請求權，而屬于債權請求權。因此，《民法典》將該條修改為：“侵害物權，造成權利人損害的，權利人可以依法請求損害賠償，也可以依法請求承擔其他民事責任。” 新增“依法”二字，指依照侵權責任編以及其他相關法律規范的規定。“因此本條規定的損害賠償請求權與侵權責任編的損害賠償責任形式基本相同,只不過作為物權保護方式在物權編予以規定，…侵害物權的損害賠償，應符合一般侵權行為的構成要件。”[2]可見，財產損害賠償糾紛與侵權責任糾紛的構成要件并無區別，在其他三個法律要件（侵權行為、損害后果、因果關系）成立的前提下，建設單位項目沒有取得壓覆審批，即構成侵權，依法承擔賠償責任。
關于賠償責任范圍，根據原《侵權責任法》第19條“侵害他人財產的，財產損失按照損失發生時的市場價格或者其他方式計算”之規定，建設單位責任范圍包括礦業權人的全部經濟損失，即直接經濟損失和間接經濟損失。司法實踐中，對于被壓覆礦產資源的市場價值，通常采用礦業權價值評估中的收益途徑評估方法（多數礦山適用折現現金流量法）進行評估。
案由三：行政征收補償糾紛
【典型案例】A公司（建設單位）擬修建一條鐵路，當地C政府為支持鐵路修建，發布了《××鐵路征收補償辦法》，明確由政府負責鐵路工程占地征收補償工作（含礦業權壓覆）。因鐵路線路壓覆B公司煤礦，C政府與B公司簽訂《征收補償協議》，約定以礦山評估結果作為參考對B公司煤礦進行征收。后因C政府未履行補償義務，B公司提起行政訴訟。
因礦業權壓覆產生的糾紛，是通過民事程序還是行政程序救濟，是很多礦業權人面臨第一個難題。根據原《物權法》第121條：“因不動產或者動產被征收、征用致使用益物權消滅或者影響用益物權行使的，用益物權人有權依照本法第四十二條、第四十四條的規定獲得相應補償。”一種觀點認為，上述規定是指因不動產所有權被征收，而導致依附于其存在的用益物權消滅或者影響用益物權行使的情形。采礦權系由礦產資源所有權派生，而礦產資源屬于國家所有，不發生征收的問題，不能提起行政訴訟。[3]另一觀點則認為，礦業權人因礦產壓覆請求建設單位承擔責任，人民法院應依照民事法律規定審理，“但實踐中存在地方政府在建設項目土地征收中，一并將礦業權予以征收，并與礦業權人簽訂征收補償協議的情形。礦業權人依照協議起訴的，人民法院宜遵循法秩序一致性原則和誠實信用原則，依法予以審理。”[4]
我們認為，壓覆案件屬于民事糾紛還是行政糾紛，應當取決于礦業權人是否與行政機關簽訂征收補償協議。已簽訂征收補償協議的，無論是由政府出資征收，還是政府受建設單位委托開展征收工作，因對該協議補償標準、數額、范圍等不服的，礦業權人有權以行政機關為被告提起行政訴訟；沒有簽訂征收補償協議的，礦業權人應以建設單位為被告提起民事訴訟。
除了責任主體不同外，民事路徑和行政路徑的責任范圍可能也存在區別。民事訴訟中，法院首先審查壓覆行為的合法性，即建設項目是否辦理壓覆審批手續。若壓覆行為合法，則參照137號文規定的標準補償礦業權人的直接經濟損失，若不合法，則判決賠償礦業權人全部經濟損失。但是，在行政訴訟中，法院一般不會主動審查建設單位是否取得了壓覆審批，關于壓覆補償標準，法院通常直接參照137號文規定的補償范圍確定，例如（2019）黔行賠終210號、（2019）黔行終1089號案中，法院均只判決補償直接經濟損失。礦業權人主張的預期收益損失，一般難獲法院支持，例如，貴州高院在（2019）黔行終3號案中明確：“本案系征收補償決定引發的糾紛，而作出征收補償決定的權利在于有權作出征收決定的人民政府。行政訴訟的目的是對人民政府行使行政權的合法性進行司法審查，因此本案不宜直接對被上訴人的停產停業損失作出裁判。”
案由四：相鄰權糾紛
【典型案例】A公司（建設單位）擬修建一條高速公路，通過礦產資源壓覆情況調查，壓覆的礦產資源不包括B公司煤礦。但B公司認為高速公路與其礦區距離較近，可能存在相互影響，便委托安全評價機構出具礦區與高速公路《相互安全影響專項技術論證報告》，結論為二者相互安全影響嚴重，建議關閉煤礦，B公司遂提起訴訟。
相鄰權糾紛是所有權糾紛項下案由，其項下還包含了六種案由[5]。原《物權法》第92條規定：“不動產權利人在行使對不動產的占有、使用、收益、處分等權益過程中，對相鄰不動產權利人造成的損害，應承擔賠償責任。”《民法典》刪除了“造成損害的，應當給予賠償”的規定，并明確“刪除此規定，并非是造成損害無需賠償，而是如果造成損害，可以依據侵權責任法的規定請求損害賠償”。[6]基于此，即便法院確定案由為相鄰權糾紛，依然是按侵權四個要件審理，這意味著建設單位責任范圍仍取決于壓覆行為是否合法。但責任主體可能不同，相鄰權糾紛中承擔責任的主體為不動產權利人，如項目建設單位（業主單位）在壓覆后發生變化，原建設單位和新權利人誰是適格責任主體，也容易產生爭議。
司法實踐中將壓覆案件確定為相鄰權糾紛的情況并不多[7]，主要原因是相鄰權規定在“所有權”一章，指不動產的相鄰權利人之間的關系。有觀點認為采礦權、探礦權屬于用益物權，礦業權人不屬于不動產權利人，因此不宜確定為相鄰權糾紛。我們認為，這是對“不動產權利人”的錯誤理解�！睹穹ǖ湮餀嗑幚斫馀c適用》明確：“不動產是指依照其物理性質不能移動或者移動將嚴重損害其經濟價值的有體物，具體包括土地以及房屋、林木等地上附著物。不動產權利人泛指基于不動產而享有合法權利的人。但是，考慮到本條是關于相鄰不動產安全的義務性規定，應限制解釋為‘基于不動產而享有相鄰權的本權人及其派生權利人’，既包括不動產所有人，也包括不動產用益物權人和占有人。”[8]因此，礦區與建設單位建造的不動產之間也可以存在相鄰關系。
案由五：高度危險作業糾紛
【典型案例】A公司（建設單位）擬修建一條隧道，并交由C公司施工。C公司在挖掘隧道施工過程中，因爆破不當，導致B公司位于該山體背后的煤礦礦井坍塌，由此造成損失。
原《侵權責任法》第73條規定：“從事高空、高壓、地下挖掘活動或者使用高速軌道運輸工具造成他人損害的，經營者應當承擔侵權責任。”因為高度危險作業糾紛屬于特殊侵權，經營者承擔無過錯責任，故在電力設施、隧道工程項目壓覆案件中，礦業權人為減輕舉證義務，會極力主張該類壓覆案件屬于高度危險作業糾紛。比如在（2015）渝高法民終字第00238號案中，軌道交通項目路線與礦業權人（礦泉水資源）礦區范圍重疊，但因建設單位未進行礦產資源查詢，在施工單位進行隧道挖掘過程，導致礦泉水井水減少。礦業權人即依據原《侵權責任法》第73條提起訴訟，主張建設單位承擔無過錯責任，并得到法院支持。
我們認為，項目建設過程中，單純因地下挖掘施工不當造成礦業權人損失的，確實屬于高度危險作業糾紛，例如典型案例描述的情形。但因壓覆礦產資源引起的糾紛，不宜定性為高度危險作業等特殊侵權。多數建設項目具有公益性，若建設單位已取得壓覆審批，即壓覆行為合法，仍要求建設單位承擔侵權賠償責任，顯失公平。

 

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[1] 因為本文參考的大部分壓覆糾紛判決在民法典施行之前作出，故本文仍引用原《物權法》《侵權責任法》相關規定進行分析，以便讀者閱讀，對于民法典有修改的條文，筆者也會在文章中說明。

[2] 最高人民法院民法典貫徹實施工作領導小組：《中華人民共和國民法典物權編理解與適用（上）》，人民法院出版社2020年版，第201頁。

[3] 納雍縣家貓煤礦、黃織鐵路有限責任公司財產損害賠償糾紛一案，案號（2020）最高法民終747號。

[4] 葉陽：“礦產壓覆案件審判中的爭議及其消解”，載《人民司法》2022年第31期。

[5] 相鄰權糾紛項下案由：（1）相鄰用水、排水糾紛（2）相鄰通行糾紛（3）相鄰土地、建筑物利用關系糾紛（4）相鄰通風、采光和日照糾紛（5）相鄰污染侵害糾紛（6）相鄰損害防免關系糾紛。

[6] 最高人民法院民法典貫徹實施工作領導小組：《中華人民共和國民法典物權編理解與適用（上）》，人民法院出版社2020年版，第479頁。

[7] 就各地高院層面，筆者僅檢索到“桑植縣瑞塔鋪鎮興業鐵礦有限公司、湖南省高速公路建設開發總公司相鄰關系糾紛一案”，案號（2019）湘民終205號。

[8] 最高人民法院民法典貫徹實施工作領導小組：《中華人民共和國民法典物權編理解與適用（上）》，人民法院出版社2020年版，第475頁。

 

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作者簡介

 

夏偉
大成律師事務所 高級顧問

夏偉律師，中國人民大學法學學士，西南政法大學法律碩士，1999年入職高級法院，2009年任區法院副院長，2013年起任中級法院審監庭副庭長、審管辦主任，2014年被評為省級審判業務專家。2017年辭職任專職律師。
夏偉律師有20多年的法律工作經歷，對訴訟流程、特點有全面而深刻的理解，參與或代理了多起疑難案件，取得勝訴結果。夏偉律師對礦權壓覆、民間借貸、虛假訴訟、刑民交叉、執行異議等問題有深入研究。
夏偉律師曾開設《30堂民間借貸必修課》等課程，累計超過10萬學員參加學習。
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