礦業權合法壓覆之請求權基礎檢視
文/夏偉、崔煜民、蔣帥、瞿虹、梁逸秋

按目前司法實踐主流觀點，礦業權壓覆案件中，若建設單位未按137號文[1]辦理壓覆審批，則壓覆行為違法，構成侵權，建設單位承擔賠償責任；若按137號文辦理了壓覆審批，則壓覆行為合法，建設單位只需承擔補償責任。但在合法壓覆下，礦業權人向建設單位主張補償的請求權基礎為何？建設單位補償責任僅限于直接經濟損失的法律依據或法理基礎又為何？值得進一步探討。
合法壓覆下，因為政府部門行政行為的介入，礦業權人請求權基礎難以確定。根據137號文，礦產資源主管部門作出同意壓覆審批后，礦業權人應當到原發證機關辦理相應的勘查區塊或礦區范圍變更手續，這意味著其礦業權部分或全部滅失。可見，壓覆許可雖是建設單位申請的，但涉及的卻是礦業權人與礦產資源主管部門之間的行政法律關系，實質為礦產資源主管部門變更或撤回已生效的探礦或采礦許可證。根據《行政許可法》第8條：“為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償。”因此，礦業權人應依行政法律關系向礦產資源主管部門主張補償。
然而，司法實踐中，除礦業權人與政府直接簽訂補償協議的情形外，礦業權人原則上只能通過民事訴訟程序向建設單位主張賠償或補償。原因在于，一是國土資源部已明確由新的土地使用權人補償，建設單位亦認可自己是補償主體，即主管部門與建設單位就補償責任主體問題或者補償流程的簡化處理，達成了一致；二是對于礦業權人來說，相較于行政補償，民事救濟獲得的補償金額可能更多，其也更愿意提起民事訴訟。
既然要按照民事法律規定審理，那合法壓覆下礦業權人要求建設單位承擔補償責任的請求權基礎則需要查明。為避免遺漏，筆者按照民法上主要請求權基礎的次序進行檢視，排除明顯不成立的無因管理請求權后，檢視順序為：基于合同的請求權—基于類似合同的請求權—基于物權關系的請求權—基于侵權的請求權—基于不當得利的請求權[2]。檢視之后，筆者認為，在未簽訂正式補償協議情況下，礦業權人系基于類似合同的請求權向建設單位主張補償責任，而補償責任一般僅限于礦業權人直接損失，則是法官在壓覆案件中適用利益衡量原則衡量后的結果。
一、基于合同的請求權
因為合同可以排除任意性規范的適用，從而可以排除其他請求權基礎。根據137號文第四條：“按本通知規定由國土資源部負責審批的，建設單位應履行以下手續：……（三）建設項目壓覆已設置礦業權礦產資源的，新的土地使用權人還應同時與礦業權人簽訂協議，協議應包括礦業權人同意放棄被壓覆礦區范圍及相關補償內容。”若在壓覆審批辦理之前或辦理之后，建設單位與礦業權人簽訂了的正式壓覆補償協議，對壓覆補償標準或金額進行了明確約定，后雙方就合同履行相關問題產生糾紛，礦業權人行使的應為合同請求權。
二、基于類似合同的請求權
類似于合同的請求權，一般認為包括締約過失請求權、違反后合同義務所產生的請求權，因無權代理所產生的請求權、基于情誼行為之保護義務的請求權等。[3]實踐中，即使大多數情況下都有政府部門參與協調，礦業權人與建設單位也難以在短時間內就賠償金額達成一致。因此，2012年國土資源部發布《關于進一步改進建設用地審查報批工作提高審批效率有關問題的通知》（國土資發〔2012〕77號）改進了用地壓覆重要礦產資源審查要求：“建設項目用地壓覆已設置礦業權重要礦產資源時，對于建設單位與礦業權人在短期內難以簽訂補償協議的，建設單位與礦業權人可先簽訂意向性協議，協議應包括建設單位承諾按有關規定給予礦業權人合理補償、礦業權人同意壓覆等內容。”
關于該意向性協議的法律性質。意向性協議的簽訂是為了項目報批，雙方將在一定期限內訂立正式的壓覆補償協議，并確定最終補償金額的合同目的是明確的，因此，我們認為該意向性協議在法律性質上屬于預約合同。實踐中，通常建設單位與礦業權人簽訂了意向性協議取得壓覆審批后，因為往往在補償標準上分歧巨大，就未能簽訂正式協議，此時建設單位承擔的應是預約合同的違約責任。一般認為，預約是相對于本約而言的，預約合同所處的階段，實際上是本約合同的締約階段，因未締結本約產生的損害賠償責任，應屬于締約過失責任，應賠償對方的信賴利益損失。我們認為，壓覆案件中，因為建設單位作出了將按相關規定補償的承諾，礦業權人才同意放棄被壓覆礦區范圍，配合辦理壓覆審批手續，進而喪失礦業權。后建設單位拒絕締結正式補償協議，礦業權人提起訴訟主張權利，行使的應當是基于類似合同的請求權，即締約過失請求權。
即使未能簽訂正式補償協議的原因一般是礦業權人和建設單位在補償標準上分歧巨大，建設單位不簽約未必有過失，但從礦業權人的角度看建設單位未按其主張的標準簽約就是有過失的，故其以締約過失責任作為請求權基礎也是合理的。而從法院裁判的角度，如果建設單位因為分歧大而怠于推進簽約，就可以認定其有締約過失責任，如果建設單位表達了基于直接損失部分可以簽訂補償協議之意，則可基于自認規則裁判。
三、基于物法的請求權
采礦權和探礦權屬于用益物權，合法壓覆下，法院多引用原《物權法》第123條“依法取得的探礦權、采礦權、取水權和使用水域、灘涂從事養殖、捕撈的權利受法律保護”之規定。例如（2017）最高法民終724號案中，最高法院認為：“根據《物權法》第123條的規定，長閣礦業公司依法取得的礦業權受法律保護。”故有觀點認為，原《物權法》123條系合法壓覆下的請求權規范，礦業權人行使的是基于物法的請求權。然而，原《物權法》123條并不能單獨作為請求權基礎。從請求權基礎結構看，法條可以分為完全法條和不完全法條，原《物權法》123條只是對幾種特許物權作了原則性、銜接性的規定，本身欠缺法律效果，屬于不完全法條，不能單獨作為請求權基礎。
四、基于侵權請求權
合法壓覆下，也有法院引用原《物權法》第37條，即“侵害物權，造成權利人損害的，權利人可以請求損害賠償，也可以請求承擔其他民事責任”。而第37條規定的損害賠償請求權，在性質上不屬于物權法律制度上的物權請求權，而屬于債權請求權（侵權請求權）。這是否意味著合法壓覆下礦業權人主張補償的請求權基礎仍然屬于侵權請求權？這就取決于壓覆行為是否符合侵權責任的構成要件。
關于侵權責任的構成要件，學界主要有三要件說和四要件說。三要件說認為侵權責任的構成要件包括過錯、損害和因果關系，四要件說則認為還包括不法行為（違法性），二者核心區別在于過錯是否吸收了違法性，或違法性應否作為獨立的構成要件。
首先，按四要件說，建設單位壓覆行為不具有違法性，不構成侵權。違法性指行為人實施的行為在客觀上違反法律規定，主要表現為違反法律規定的義務、違反保護他人的法律。因建設單位實施壓覆行為之前，已按照法律規定辦理了壓覆審批手續，故壓覆行為不具有違法性，（2019）最高法民終1793號案中，最高法院也認為蒙冀公司作為張唐鐵路的建設單位已依法履行了礦業權壓覆審批手續，案涉壓覆行為不具侵權違法性，不構成侵權。
其次，按三要件說，也難以認定建設單位具有主觀過錯。現在理論界對過錯系主觀過錯還是客觀過錯存在不同認識，但無論是采主觀過錯說還是客觀過錯說的學者都贊成檢驗過錯標準的客觀化，即判斷過錯時，采用客觀的標準來衡量，違反客觀標準，則應當認定為有過錯。故合法壓覆下，從客觀行為看，也難認定建設單位具有主觀過錯，例如（2017）最高法民終724號案中，最高法院認為：“蒙冀公司在與騰達公司達成壓覆補償意向后，已按照相關法律法規履行壓覆重要礦產資源的報批手續，故北京鐵路局在張唐鐵路項目建設期間壓覆長閣礦業公司名下探礦權的行為不具違法性，主觀上亦不存在過錯，不構成侵權。”
五、基于不當得利請求權
不當得利請求權包括給付型不當得利請求權和非給付型不當得利請求權。非給付型不當得利請求權，指受益非基于受損者的給付而發生的不當得利請求權，包括權益侵害型不當得利、支出費用型不當得利以及求償型不當得利。有觀點認為，合法壓覆下，礦產壓覆補償即屬于權益侵害型不當得利之特定類型，理由為：第一、礦業權人物權受到了損害，建設單位獲得了施工利益；第二、建設單位的獲益與礦業權人損害是基于礦產壓覆的事實。第三、建設單位獲得利益沒有法律根據。[4]
侵害他人權益型不當得利，指侵害人因其獲益無法律上的原因，從而不得保有該利益，學說上有違法性說和權益歸屬說兩種見解。違法性說認為不當得利請求權之發生系基于獲利行為的不法性，因此也有學者把此種不當得利之訴當作侵權之訴。而合法壓覆下，壓覆行為不具有違法性，難以構成侵害他人權益型不當得利。權益歸屬說則認為，權利均有一定的利益內容，專屬于權利人，歸其享有，獲益人之所以不能保留該利益乃其欠缺法律上的原因。按此說，如認為建設單位獲得的利益系施工利益，該施工利益顯然不是專屬于礦業權人的利益，礦業權人沒有失去該利益，也難以認定合法壓覆行為屬于侵害他人權益型不當得利。
我們認為，從制度目的看，不當得利制度目的在于使受益人返還其無法律上原因而受之利益。而壓覆案件核心還是在于彌補礦業權人遭受的損失，而非關注建設單位受有何種利益以及如何返還利益，即便建設單位獲得了施工利益，該利益也是建設單位通過層層行政審批獲得的正當利益，也不存在返還一說。
五、利益衡量原則在壓覆案件中的適用
我們認為，合法壓覆下，建設單位補償責任僅限于直接經濟損失，是利益衡量的結果。利益衡量，是指在法律所確認的利益之間發生相互沖突時，由法官對沖突的利益確定其輕重而進行的權衡與取舍活動。利益衡量的前提是利益沖突，包括公共利益與公共利益之間、個人利益與個人利益之間以及公共利益與個人利益之間的沖突。
壓覆案件涉及公共利益和個人利益之間的沖突，而法院判決以實際投入成本為依據據實補償，則是對該沖突衡量的結果。例如，（2020）最高法民終1217號案中，最高法院明確：“案涉輸電工程建設使得原本屬于王家壩煤業公司的探礦權讓位于輸電工程所保障的公共利益。因此，對于南方電網超高壓公司應當承擔何種責任，應當著眼于公共利益與私人利益的平衡，以實際投入成本為依據據實補償。一審法院參照137號文的規定，確定由南方電網超高壓公司按照‘（1）礦業權人被壓覆資源儲量在當前市場條件下所應繳的價款（無償取得的除外）；（2）所壓覆的礦產資源分擔的勘查投資、已建的開采設施投入和搬遷相應設施等直接損失’的標準補償王家壩煤業公司的損失，妥當平衡了公共利益和南方電網超高壓公司、王家壩煤業公司的民事權益，應予維持。”從這個角度講，137號文關于限于直接損失補償標準的規定，并不是建設單位承擔補償責任的法律依據，因為137號文本身就是利益衡量的結果。
在壓覆案件中進行利益衡量，應當注意以下問題：
一是應先確定沖突利益的位階。壓覆案件中，建設項目多為鐵路、公路、管道等國家重大公益項目，代表公共利益，而礦業權人享有的采礦權或探礦權屬于個人利益，此時可以基于公共利益優于個人利益的原則確定壓覆補償標準。當然，實踐中也存在非公益項目壓覆礦產資源的情況，例如私人修建的馬場，馬場代表的也是私人利益，因此無論建設單位是否取得壓覆許可，均應按照市場價格賠償礦業權人的損失。
二是利益衡量的必須的是合法的利益。法官在司法過程中進行的利益衡量，只能是當事人的合法利益，非法利益自不再衡量之列。因此在建設單位未依法辦理壓覆手續情況下，壓覆行為具有違法性，構成侵權，建設單位只能按照市場價格賠償礦業權人損失。
三是法官應在判決中說明利益衡量的過程。利益衡量加入了裁判者的主觀體驗和價值衡量，因此，法官在進行利益衡量的同時，必須給出為何作出如此衡量的說明，從而防止衡量成為一種恣意的判斷或任意的裁量。壓覆案件中，越來越多法官在確定補償標準時進行了說明，例如（2019）最高法民終1793號案中，最高法院說明：“慮到鐵路等相關建設項目往往涉及國家安全和發展利益，由此導致的礦業權壓覆在某種意義上可以認定為系為了公共利益的需要。在礦業權被合法壓覆且對壓覆補償標準以及范圍尚無法律、行政法規明確規定的情況下，參照137號文規定的精神，原則上將對礦業權人造成的直接損失作為補償的范圍符合我國當前階段的基本國情，至于具體的補償損失項目可結合具體個案各自的案情綜合考慮予以確定。”

 

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[1] 《關于進一步做好建設項目壓覆重要礦產資源審批管理工作的通知》（國土資發〔2010〕137號）

[2] 侵權請求權與不當得利請求權的檢視先后，理論上略有爭議，本文將侵權請求權放在不當得利請求權之前檢視。

[3] 吳香香：《請求權基礎——方法、體系與實例》，北京大學出版社2021年版第11頁。

[4] 葉陽：“礦產壓覆案件審判中的爭議及其消解”，載《人民司法》2022年第31期。

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作者簡介

 

夏偉
大成律師事務所 高級顧問

夏偉律師，中國人民大學法學學士，西南政法大學法律碩士，1999年入職高級法院，2009年任區法院副院長，2013年起任中級法院審監庭副庭長、審管辦主任，2014年被評為省級審判業務專家。2017年辭職任專職律師。
夏偉律師有20多年的法律工作經歷，對訴訟流程、特點有全面而深刻的理解，參與或代理了多起疑難案件，取得勝訴結果。夏偉律師對礦權壓覆、民間借貸、虛假訴訟、刑民交叉、執行異議等問題有深入研究。
夏偉律師曾開設《30堂民間借貸必修課》等課程，累計超過10萬學員參加學習。
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