集體經(jīng)營性建設用地入市——礦業(yè)用地的新出路

2022-10-19 11:05:40
來源：雨仁礦業(yè)律師
作者：靳松
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文章來源于：雨任礦業(yè)律師，原文鏈接：雨仁研究 | 集體經(jīng)營性建設用地入市——礦業(yè)用地的新出路

礦業(yè)用地是礦業(yè)管理政策領域老生常談的問題，由于我國礦地分離的管理模式，在獲取采礦權后并不必然獲取采礦權范圍內的土地使用權，而采礦對于用地的需求是必然的，因此經(jīng)常存在取得采礦權后，因無法取得土地使用權而導致不能開采礦產(chǎn)資源的情況發(fā)生，實質影響了采礦權人的根本權利。也導致了礦業(yè)領域非法占用農(nóng)用地案件高發(fā)。雖然目前依據(jù)《自然資源部關于推進礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見（試行）》（自然資規(guī)〔2019〕7號）要求，積極推進“凈礦”出讓，但僅針對砂石土等直接出讓采礦權的礦種，對于其他礦種實現(xiàn)“凈礦”出讓仍然任重而道遠。

一、通過“征地+農(nóng)用地轉用”的方式申請工礦用地在當前政策下已無可能。

辦理過用地手續(xù)的企業(yè)都知道，工礦用地使用權的取得主要是以“征地+農(nóng)用地轉用”為主，此前主要的限制在于農(nóng)用地轉用過程中因建設用地指標不足而導致無法辦理用地手續(xù)，但隨著2019年《土地管理法》的修改，礦業(yè)用地已實質上不可能，其問題主要出在征地環(huán)節(jié)。

依據(jù)2019年《土地管理法》規(guī)定“為了公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收農(nóng)民集體所有的土地的，可以依法實施征收：

（一）軍事和外交需要用地的；

（二）由政府組織實施的能源、交通、水利、通信、郵政等基礎設施建設需要用地的；

（三）由政府組織實施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、生態(tài)環(huán)境和資源保護、防災減災、文物保護、社區(qū)綜合服務、社會福利、市政公用、優(yōu)撫安置、英烈保護等公共事業(yè)需要用地的；

（四）由政府組織實施的扶貧搬遷、保障性安居工程建設需要用地的；

（五）在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍內，經(jīng)省級以上人民政府批準由縣級以上地方人民政府組織實施的成片開發(fā)建設需要用地的；

（六）法律規(guī)定為公共利益需要可以征收農(nóng)民集體所有的土地的其他情形。”

對比2004年《土地管理法》規(guī)定“國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。”可以看出，2019年對于土地征收增加了具體的征收適用情形，今后只有因公共利益需要才能進行征地，而工礦用地并不在征地范圍之內。因此，曾經(jīng)的“征地+農(nóng)用地轉用”模式獲取工礦用地使用權的方式已不適用。

二、新《土地管理法》放開了對于集體用地的使用限制。

2004年《土地管理法》規(guī)定“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設住宅經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)建設經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。”可以看出，過去的集體土地只有集體成員可以使用，集體成員以外的人如使用，必須先通過征地將現(xiàn)有土地征為國有，然后通過國有土地出讓取得土地使用權。但在2019年新《土地管理法》取消了這項規(guī)定，為集體經(jīng)營性建設用地入市留下了空間。

2019年新《土地管理法》規(guī)定，“土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設用地，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用，并應當簽訂書面合同，載明土地界址、面積、動工期限、使用期限、土地用途、規(guī)劃條件和雙方其他權利義務。”可以看出只要符合相關規(guī)劃，集體成員以外的也可以取得集體經(jīng)營性建設用地的使用權。但需要注意的是，必須是集體經(jīng)營性建設用地才能向外出讓或出租，其他集體建設用地仍只能歸集體使用。

三、集體經(jīng)營性建設用地申請流程

通過梳理《土地管理法》和《土地管理法實施條例》，對于集體經(jīng)營性建設用地使用權的申請進行了梳理，主要包括以下步驟：

（一）確保國土空間規(guī)劃中已經(jīng)將相關地塊的確定為工業(yè)用途，且屬于已依法辦理土地所有權登記的集體經(jīng)營性建設用地。

（二）自然資源主管部門明確土地界址、面積、用途和開發(fā)建設強度、產(chǎn)業(yè)準入和生態(tài)環(huán)境保護要求等。

（三）土地所有權人（即村集體）依據(jù)規(guī)劃條件、產(chǎn)業(yè)準入和生態(tài)環(huán)境保護要求等，編制集體經(jīng)營性建設用地出讓、出租方案。經(jīng)村集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。村集體形成書面意見，在出讓、出租前不少于十個工作日報盟市、旗人民政府。

（四）簽訂書面合同，載明土地界址、面積、用途、規(guī)劃條件、使用期限、交易價款支付、交地時間和開工竣工期限、產(chǎn)業(yè)準入和生態(tài)環(huán)境保護要求，約定提前收回的條件、補償方式、土地使用權屆滿續(xù)期和地上建筑物、構筑物等附著物處理方式，以及違約責任和解決爭議的方法等，并報盟市、旗人民政府自然資源主管部門備案。

（五）依法辦理不動產(chǎn)登記。

四、集體經(jīng)營性建設用地作為工礦用地的優(yōu)勢

（一）用地更為靈活

礦業(yè)需要使用的土地周期不同，部分地塊需要使用10年以上，而部分地塊只需3-5即完成工作不再使用。如采用征地出讓的方式，工業(yè)用地通常使用周期通常為50年，對于礦業(yè)公司僅需短期使用的地塊來說是對國家土地資源的浪費。如采用租賃集體經(jīng)營性建設用地的方式，對于不用的土地可以在生態(tài)修復后及時退回，可再次出讓或出租，不僅避免了土地資源的浪費，還能為當?shù)貛砀嗟氖找�。且因征地后不能回轉的特性，使用集體土地可以保證農(nóng)民土地不流失。

（二）審批程序更為簡單

工礦用地通常面積較大，即便能夠征地，依據(jù)《土地管理法》第四十六條規(guī)定，超過七十公頃（1050畝）由國務院批準，審批流程長，不能短時間予以解決。如采用租賃集體經(jīng)營性建設用地的方式，依據(jù)《中華人民共和國土地管理法實施條例》規(guī)定，在符合規(guī)劃的情況下，僅需市、縣級政府批準，村集體決策同意即可，審批環(huán)節(jié)更短，可以迅速解決礦業(yè)公司用地問題。

（三）集體經(jīng)營性建設用地出租的優(yōu)勢

如采用土地征收出讓方式，不僅審批周期長，影響企業(yè)正常經(jīng)營進而導致無法為當?shù)禺a(chǎn)生足量的稅收，而且通過出讓方式可能讓企業(yè)背上沉重的財務（土地出讓金）負擔，使企業(yè)陷入經(jīng)營困境。如采用租賃集體經(jīng)營性建設用地出租的方式，可以按年度繳納租金，減輕企業(yè)的資金壓力。

但不得不說，企業(yè)通過集體經(jīng)營性建設用地獲取土地使用權，租金交到村集體，可能對當?shù)卣男姓杖朐斐梢恍┯绊懀M而導致當?shù)卣С诌@種用地方式的積極性不高。企業(yè)可以與政府其他相關部門合作，進一步拓展業(yè)務渠道，加深政企合作，協(xié)助政府完成“招商引資”的目標，更為地方經(jīng)濟發(fā)展和居民安居樂業(yè)貢獻一份力量。

結語：

9月6日，中央全面深化改革委員會第二十七次會議審議通過了《關于深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市試點工作的指導意見》。會議強調，推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革，事關農(nóng)民切身利益，涉及各方面利益重大調整，必須審慎穩(wěn)妥推進。試點縣（市、區(qū)）數(shù)量要穩(wěn)妥可控。要堅持同地同權同責，在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得前提下，推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地與國有建設用地同等入市、同權同價，在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場中交易，適用相同規(guī)則，接受市場監(jiān)管。要堅持節(jié)約集約用地，堅持先規(guī)劃后建設，合理布局各用途土地。要嚴守土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損，落實永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控要求。

因此，目前集體經(jīng)營性建設用地仍處于試點階段，目前尚未明確的、可操作性的政策規(guī)定，多數(shù)地區(qū)政府對于集體經(jīng)營性建設用地出讓持觀望態(tài)度。據(jù)悉，目前自然資源部正在加快制定包括集體經(jīng)營性建設用地入市在內的工礦用地相關政策。筆者認為，基于工礦用地的特點，使用集體經(jīng)營性建設用地作為工礦用地，更符合節(jié)約使用土地資源的基本原則，更有益于維護當?shù)丨h(huán)境利益、社會利益、集體利益和企業(yè)利益。希望行政、法律、礦業(yè)、土地等多領域學者、專家共同努力，盡快推進該項政策的落實。