礦產資源壓覆補償糾紛是最常見的礦業權糾紛，一方面是因為建設項目壓覆礦產資源較為普遍，另一方面法律對壓覆補償標準規定不夠明確，導致壓覆雙方認識不一、爭議不斷。所謂的建設項目壓覆礦產資源，是指在進行鐵路、公路、工廠、水庫、輸電線路、油氣管道、大型建筑物等工程建設時，壓覆一定規模的礦產資源，并導致其無法開發而失去利用價值。對于已設立探礦權或采礦權（以下統稱“礦業權”）的礦產資源，壓覆的后果通常是導致礦產資源開發價值降低甚至消失，所以建設單位應當對礦業權人進行補償。筆者從礦產資源壓覆審批、壓覆補償范圍、壓覆補償標準以及壓覆糾紛性質等方面，根據法律規定和司法判例，系統梳理相關問題，為礦產資源壓覆補償相關各方提供借鑒。

 

一

建設項目壓覆重要礦產資源應當依法辦理審批手續

 

《礦產資源法》第三十三條規定：“在建設鐵路、工廠、水庫、輸油管道、輸電線路和各種大型建筑物或者建筑群之前，建設單位必須向所在省、自治區、直轄市地質礦產主管部門了解擬建工程所在地區的礦產資源分布和開采情況。非經國務院授權的部門批準，不得壓覆重要礦床。”可見，建設項目壓覆礦產資源必須要依法辦理壓覆審批手續。

（一）

壓覆重要礦產資源審批的意義

壓覆礦產資源審批是《礦產資源法》確定的一項重要管理工作。根據《礦產資源法》《國土資源部關于進一步做好建設項目壓覆重要礦產資源審批管理工作的通知》（國土資發〔2010〕137號，以下簡稱137號文件）等規定，建設項目壓覆礦產資源，導致其壓覆區內已查明的重要礦產資源不能開發利用的，應由省級以上礦政管理部門進行審批，批復文件作為建設單位取得建設用地使用權的前置條件。

重要礦產資源是指，《礦產資源開采登記管理辦法》附錄所列34個礦種和省級國土資源行政主管部門確定的本行政區優勢礦產、緊缺礦產。煉焦用煤、富鐵礦、鉻鐵礦、富銅礦、鎢、錫、銻、稀土、鉬、鈮鉭、鉀鹽、金剛石礦產資源儲量規模在中型以上的礦區原則上不得壓覆,但國務院批準的或國務院組成部門按照國家產業政策批準的國家重大建設項目除外。

筆者理解，壓覆重要礦產資源審批目的有二：一是盡量避免或減少壓覆重要礦產資源，提高我國礦產資源安全保障能力；二是通過壓覆審批和壓覆礦產資源儲量登記，能夠使礦政管理部門及時準確掌握礦產資源儲量變化情況，摸清礦產資源家底，為做好礦產資源管理提供支撐服務。

（二）

建設項目壓覆礦產資源審批程序

根據國土資源部137號文件及《國土資源部關于改進和優化建設項目用地預審和用地審查的通知》（國土資規〔2016〕16號，以下簡稱16號文件）等文件規定，礦產資源壓覆需要履行下列程序：

1. 申請查詢壓覆礦產資源情況

建設項目選址前，建設單位應向省級自然資源管理部門查詢擬建項目所在地區的礦產資源規劃、礦產資源分布和礦業權設置情況，不壓覆重要礦產資源的，由省級自然資源管理部門出具未壓覆重要礦產資源的證明；確需壓覆重要礦產資源的，履行壓覆審批程序。

2. 編制評估報告及評審備案

建設單位應根據有關工程建設規范確定建設項目壓覆重要礦產資源的范圍，委托專業機構編制建設項目壓覆重要礦產資源評估報告。評估報告編制完成后，建設單位應提交礦產資源儲量評審備案申請、礦產資源儲量信息表和建設項目壓覆重要礦產資源評估報告，辦理壓覆資源儲量的評審備案程序，取得儲量評審意見書及備案證明。《自然資源部辦公廳關于做好建設項目壓覆重要礦產資源審批服務的通知》（自然資辦函〔2020〕710號）中規定，經國務院或省級人民政府已批準設立的各類開發區、國務院已批準的自由貿易試驗區等特定區域內的建設項目，不再對區域內的市場主體單獨提出評估要求。

3. 履行壓覆報批程序

壓覆石油、天然氣、放射性礦產，或壓覆《礦產資源開采登記管理辦法》附錄所列礦種（石油、天然氣、放射性礦產除外）累計查明資源儲量數量達大型礦區規模以上的，或礦區查明資源儲量規模達到大型并且壓覆占三分之一以上的，由自然資源部審批，壓覆其它重要礦產資源由省級自然資源管理部門審批。經自然資源管理部門審查，符合審批條件的，出具建設項目壓覆重要礦床（礦產資源）批復文件。

根據國土資源部137號文件規定，在礦產資源壓覆報批中，如果建設項目壓覆已設置礦業權礦產資源的，建設單位還應同時與礦業權人簽訂補償協議，作為報批材料之一。這樣規定，在保護礦業權人合法權益的同時，也容易出現因礦業權人不簽訂協議導致建設單位無法辦理壓覆審批的情況，進而無法辦理項目用地報批，導致建設項目長時間無法取得建設用地手續。

2012年《國土資源部關于進一步改進建設用地審查報批工作提高審批效率有關問題的通知》（國土資發〔2012〕77號，已失效）規定，建設項目用地壓覆已設置礦業權重要礦產資源時，對于建設單位與礦業權人在短期內難以簽訂補償協議的，建設單位與礦業權人可先簽訂意向性協議，協議應包括建設單位承諾按有關規定給予礦業權人合理補償、礦業權人同意壓覆等內容。在省級國土資源主管部門承諾負責按有關規定協調解決壓覆礦產補償等相關事宜后，可以按照國土資源部137號文件規定履行壓礦審批手續，經批準后可組卷報批用地。用地報批期間，建設單位應與礦業權人具體協商補償標準并簽定協議，按規定辦理壓覆登記手續。用地批準后，尚未完成補償協議、辦理壓覆登記手續的，省級國土資源主管部門不得轉發用地批復，市、縣國土資源主管部門不得辦理供地手續。

2016年《國土資源部關于改進和優化建設項目用地預審和用地審查的通知》（國土資規〔2016〕16號）中規定，進一步簡化改進審查內容，改進壓覆重要礦產資源的審查，切實提高建設用地審批效率。用地預審階段，不再對單獨選址的審批類建設項目是否壓覆重要礦產資源進行審查。在用地報批階段，建設項目涉及壓覆重要礦產資源的，在建設單位說明已與礦業權人就壓礦補償問題進行協商、有關市縣人民政府承諾做好壓礦補償協調工作的前提下，可辦理用地審批手續；同時，省級國土資源主管部門應督促建設單位與礦業權人簽訂補償協議，按規定辦理壓覆礦產資源審批和登記手續。對未簽訂補償協議、未辦理壓覆礦產資源審批登記手續的，省級人民政府不得轉發用地批復、市（縣）人民政府不得供地。

上述政策從提高用地審批效率出發，簡化了礦產資源壓覆審批的要求，在礦產資源壓覆實踐中助長了建設單位漠視礦業權人意愿，不主動與礦業權人簽訂補償協議，侵害了礦業權人的合法權益。

4. 勘查區塊或礦區范圍變更登記

根據137號文件規定，建設單位收到同意壓覆重要礦產資源的批復文件后45個工作日內，應到建設項目所在地省級自然資源管理部門辦理壓覆重要礦產資源儲量登記手續。省自然資源管理部門辦理儲量登記時，應通知相應礦業權人在45個工作日內到原發證機關辦理相應的勘查區塊或者礦區范圍變更手續。逾期不辦理的,由原發證機關直接進行勘查區塊或礦區范圍調整,并告知礦業權人。需要注意的是，《自然資源部關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見（試行）》（自然資規〔2019〕7號）規定，自2020年5月1日起取消礦產資源儲量登記事項。

 

二

建設項目主體和礦業權人系平等民事主體，礦產資源壓覆糾紛屬于民事法律關系

 

項目建設主體開展鐵路、公路、工廠、水庫、輸電線路、油氣管道、大型建筑物等工程項目壓覆礦產資源，通常體現為礦業權人先設的礦業權與項目建設主體后取得的建設用地使用權之間，在一定空間和時間范圍上形成的沖突。此時項目建設主體與礦業權人之間屬于平等民事主體，雙方形成的礦產資源壓覆糾紛屬于民事法律關系。特別需要指出的是，即使是政府部門或者其成立的項目指揮部、辦公室等作為項目建設主體，此時政府部門及其臨時機構作為項目建設主體的角色是民事主體，并非履行行政管理職責，其實施的行為當然是民事行為，不屬于行政行為。所以，政府部門作為項目建設主體與礦業權人之間的礦產資源壓覆糾紛亦屬于民事法律關系。

建設項目是否壓覆礦業權取決于雙方意思自治。對于鐵路、公路、管道等建設項目壓覆礦業權的情形，我國現行礦產資源壓覆行政管理制度中不涉及對礦業權的征收征用，建設項目能否壓覆礦業權，取決于礦政管理部門的壓覆審批和礦業權人是否同意壓覆。同時，在礦業權人同意壓覆的情況下，建設項目是否會選擇壓覆某一礦業權，項目建設主體也會根據補償成本等各種因素綜合衡量。當項目建設主體與礦業權人就壓覆事宜達成一致，簽訂補償協議后，即形成項目建設主體對礦業權人的民事義務。對于未經礦業權人同意的壓覆行為，則構成事實上的侵權行為，項目建設主體同樣需要承擔民事義務。

司法實踐中，人民法院審理建設項目壓覆礦產資源糾紛案件，根據案件情況，具體案由通常確定為物權糾紛、侵權責任糾紛或合同糾紛等。2016年最高人民法院公布的10起礦業權民事糾紛典型案例，其中“云和縣土巖崗頭庵葉臘石礦與國網浙江省電力公司礦產壓覆侵權糾紛案”即為建設項目壓覆礦業權糾紛。

筆者也注意到，個別判例中將行政機關作為項目建設主體時產生的礦產資源壓覆糾紛，作為行政訴訟案件進行審理和判決，這實質上混淆了行政機關履行行政管理職責和作為項目建設單位實施民事法律行為的關系，錯誤認定事實和適用法律，不利于平等保護礦業權人的合法權益。

 

三

如何確定壓覆區域范圍和補償評估范圍

 

建設項目壓覆礦產資源補償中，確定壓覆區域范圍是認定壓覆事實的重要環節，也是計算壓覆補償金額的基礎。壓覆區域范圍，一般是指為確保工程建設和探礦、采礦活動互不影響，在實際壓覆區域周圍外推一定的保護距離。關于如何確定壓覆區域范圍，需要根據建設項目行業的法律政策規定、技術規范等，同時要結合被壓覆礦業權的礦產資源開發方式，來確定該建設項目的安全保護距離。

（一）

確定壓覆區域范圍的主要參考依據

1. 相關行業法律法規關于安全范圍的規定

《鐵路安全管理條例》第三十四條規定：“在鐵路線路兩側從事采礦、采石或者爆破作業，應當遵守有關采礦和民用爆破的法律法規，符合國家標準、行業標準和鐵路安全保護要求。在鐵路線路路堤坡腳、路塹坡頂、鐵路橋梁外側起向外各1000米范圍內，以及在鐵路隧道上方中心線兩側各1000米范圍內，確需從事露天采礦、采石或者爆破作業的，應當與鐵路運輸企業協商一致，依照有關法律法規的規定報縣級以上地方人民政府有關部門批準，采取安全防護措施后方可進行。”

《公路法》第四十七條第一款規定：“在大中型公路橋梁和渡口周圍二百米、公路隧道上方和洞口外一百米范圍內，以及在公路兩側一定距離內，不得挖砂、采石、取土、傾倒廢棄物，不得進行爆破作業及其他危及公路、公路橋梁、公路隧道、公路渡口安全的活動。”《公路安全保護條例》第十七條第一款規定：“禁止在下列范圍內從事采礦、采石、取土、爆破作業等危及公路、公路橋梁、公路隧道、公路渡口安全的活動：（一）國道、省道、縣道的公路用地外緣起向外100米，鄉道的公路用地外緣起向外50米；（二）公路渡口和中型以上公路橋梁周圍200米；（三）公路隧道上方和洞口外100米。”

《石油天然氣管道保護法》第三十二條規定，在穿越河流的管道線路中心線兩側各五百米地域范圍內，禁止拋錨、拖錨、挖砂、挖泥、采石、水下爆破。第三十三條規定，在管道專用隧道中心線兩側各一千米地域范圍內，除修建鐵路、公路、水利工程等公共工程需要外，禁止采石、采礦、爆破。

《電力設施保護條例實施細則》第十條規定：“任何單位和個人不得在距電力設施周圍五百米范圍內（指水平距離）進行爆破作業。因工作需要必須進行爆破作業時，應當按國家頒發的有關爆破作業的法律法規，采取可靠的安全防范措施，確保電力設施安全，并征得當地電力設施產權單位或管理部門的書面同意，報經政府有關管理部門批準。”

2. 自然資源管理部門關于壓覆礦產資源評估范圍的規定

自然資源管理部門作為建設項目壓覆礦產資源的審批部門，對建設項目壓覆礦產資源的評估范圍作出了相應規定。例如，《河北省國土資源廳建設項目壓覆礦產資源管理辦法》（冀國土發〔2011〕41號）（已失效）規定，建設項目壓覆礦產資源的評估范圍應不小于用地邊界外推300米，行業規定保護范圍大于300米的，按行業規定評估。《浙江省自然資源廳關于進一步規范建設項目壓覆礦產資源管理的通知》（浙自然資規〔2019〕9 號）規定：“安全范圍依據有關工程建設規范和灌溉用水庫項目最高洪水位以內等規定確定，無規定或規定不明確的，建設單位可委托工程設計單位論證確定，不論證的，按照建設用地紅線范圍外推 300 米確定。”

3. 相關技術規范

從科學的角度，進行壓覆礦產資源評估時，應對壓覆范圍進行科學、嚴格論證，不能簡單、機械地以規定距離確定壓覆范圍。實際工作中，評估單位根據工程類型、壓覆的礦種和開采方式等具體情形，在確定壓覆范圍時需要參考《建筑物、水體、鐵路及主要井巷煤柱留設與壓煤開采規范》《爆破安全規程》等技術規范。

（二）

壓覆區域范圍與補償評估范圍的區別

一般來講，礦產資源壓覆補償中，壓覆區域范圍就是補償評估范圍，但有時二者并不一致。在建設項目壓覆礦產資源時，存在多種情形，比如鐵路或者公路這樣線性工程，如果是對礦業權礦區范圍的邊緣壓覆，一般并不會給礦業權人造成太大的損失，但如果工程選址穿越礦產資源賦存的核心區域，雖然沒有壓覆全部資源，但從技術或者經濟角度來看，可能導致該礦業權開發技術上不可行或者價值上不經濟，此時評估補償范圍應當是整個礦業權的價值，評估補償范圍當然大于壓覆區域范圍。所以在礦產資源壓覆補償中，應當正確區分壓覆范圍和補償范圍，一般情況下壓覆范圍即補償范圍，但也經常存在補償范圍大于壓覆范圍的特殊情形。

（三）

確定壓覆區域范圍的幾種方式

實踐中，根據壓覆礦產資源補償問題解決方式的不同，確定壓覆區域范圍的方式也不盡相同。

1. 通過協商確定壓覆區域范圍

項目建設單位（或者接受其委托的地方政府）和礦業權人之間，參照相關行業法律法規、自然資源管理部門關于壓覆礦產資源評估范圍的規定等，通過協商一致確定壓覆區域范圍，以此為依據評估計算礦業權補償金額。

2. 共同委托專業機構確定壓覆區域范圍

鑒于礦產資源壓覆問題具有較強的專業性和復雜性，合理確定壓覆區域范圍往往需要專業機構對壓覆范圍進行科學、嚴格論證。項目建設單位與礦業權人共同委托專業評估機構確定壓覆區域范圍，是實踐中常見的方式。專業評估機構接受委托后，經過評估和評估，向委托人出具壓覆影響評估報告（安全影響評估報告、相互影響評估報告），形成對壓覆區域范圍的結論意見。

3. 法院審理認定壓覆區域范圍

如果項目建設單位與礦業權人不能就確定壓覆區域范圍、壓覆補償金額達成一致，進入訴訟程序后，需要通過法院審理認定壓覆區域范圍，進而認定壓覆補償金額。法院認定壓覆區域范圍的方式通常有三種情況：一是訴訟前項目建設單位與礦業權人已委托專業機構出具壓覆影響評估報告，一方在訴訟中作為證據向法院提交，法院基于評估機構系雙方共同委托、評估機構具備法定資質等事實，對壓覆影響評估報告的結論予以采信。二是訴訟過程中，法院委托專業鑒定機構對壓覆區域范圍進行鑒定，根據鑒定意見認定壓覆區域范圍。三是法院根據相關法律法規政策規定，基于案件事實情況，行使自由裁量權，自行認定壓覆區域范圍。

 

四

司法實踐中礦產資源壓覆糾紛存在不同的補償標準

 

因為對礦業權性質以及礦產資源壓覆糾紛認識不一，壓覆補償又缺乏明確的標準，所以在以往司法判例中對壓覆補償存在不同的裁判標準。

（一）

按照礦業權人的直接損失進行補償

137號文件規定對礦業權人進行補償的范圍原則上包括礦業權價款及其它直接損失。江西、山東、河南、新疆等省份，按照137號文件確定的補償直接損失的原則，對建設項目壓覆礦業權的補償范圍進行了進一步規定。例如，江西省人民政府辦公廳關于進一步規范省重點建設項目壓覆礦產資源評估補償工作的通知》（贛府廳字（2013）15號）規定：“省重點建設項目壓覆礦產資源的補償內容，包括探礦權補償和采礦權補償兩個方面：探礦權以被壓覆的礦區范圍內探礦權價款、實際投入的勘查投資及其他相關投入為依據補償；整個礦區或核心區域被壓覆的，應按照取得該礦業權的全部投資為依據補償。采礦權補償由直接損失、出讓合同已繳價款組成。1．直接損失的補償。含所壓覆礦產資源分擔的勘察投資、已建的開采設施投入和搬遷相應設施等直接損失。礦山開采、加工開發等專用設備按市場評估價減去設備出讓價給予補償，通用設備按搬遷所產生費用給予補償。2．已繳價款補償。按礦業權人被壓覆資源儲量在當前市場條件下所應繳的價款（無償取得的除外）給予補償。”

司法實踐中，最高人民法院在“豐寧長閣礦業有限公司、北京鐵路局物權保護糾紛上訴案”（（2017）最高法民終 724 號）民事判決書中認定，“壓覆礦產資源的補償范圍，應限于礦業權人被壓覆資源儲量在當前市場條件下所應繳的價款，以及所壓覆的礦區分擔的勘查投資、已建的開采設施投入和搬遷相應設施等直接損失。”最高人民法院在“山西交通控股集團有限公司忻州北高速公路分公司、神池縣向陽石料購銷有限公司物權保護糾紛再審案”（(2019)最高法民申1285號）民事裁定書中認定，“參照137號文的規定，按照壓覆礦產賠償直接損失的原則進行處理，將向陽公司應獲得賠償損失的范圍認定為直接損失，扣除司法鑒定意見書中超出直接損失的評估價值”。

（二）

按照礦業權人的直接損失加預期利潤進行賠償

直接損失加預期利潤的賠償方式，是以礦業權人的實際投入為基礎，同時考慮了勘查投資和采礦投資的行業利潤，但從性質上依然屬于基于礦業權人直接損失進行的補償。

《湖南省國土資源廳關于建設項目壓覆礦產資源補償有關問題的通知》第四條規定，補償內容和標準分以下兩種情形：“1. 壓覆國家出資并正在進行的地質勘查的探礦權或已探明資源儲量礦產地的，原則上按經核實的工作量及現行預算標準計算的工作成本進行補償。2. 壓覆非國家出資礦業權的，原則上按以下補償范圍和標準進行補償，具體補償由雙方協商確定。①被壓覆范圍礦業權的取得成本；②被壓覆范圍探礦權的勘查投資和行業投資平均利潤；③被壓覆采礦權開采投資加同類開采礦山行業投資平均利潤減已獲投資回報。”

最高人民法院在“唐山不銹鋼有限責任公司與唐山市宏文卑家店煤炭有限公司侵權損害賠償糾紛申請再審案”（（2014）民申字第690號）《民事裁定書》中認定：“評估公司作出鑒定意見為，不銹鋼公司共造成卑家店煤炭公司損失4159.2251萬元，已經過雙方當事人當庭質證。評估公司出具《解釋說明》，確定《鑒定意見》中4159.2251萬元停產損失，系《停產通知》所述的儲水池、運料鐵路及大規模儲料壓覆造成卑家店煤炭公司2007年10月18日至2008年8月31日期間全部的正常經濟利潤和非正常生產的維護費用。上述《解釋說明》也已經雙方當事人質證，其程序符合法律規定。故一、二審法院采信《鑒定意見》作為對卑家店煤炭公司停產損失的定案依據并無不妥。”

（三）

按照礦業權價值進行賠償

在市場經濟條件下，礦業權價指的是礦業權的市場價值，即由具有法定資質的礦業權評估機構獨立評定估算形成的礦業權公允價值。按照礦業權價值進行賠償，是指經過礦業權評估機構評估得出被壓覆礦業權的價值，并以此作為確定壓覆賠償金額的依據。

《民事審判指導與參考》（2013年第3輯）刊載的“侵害探礦權的損害賠償問題”案例評析中，最高人民法院認為，“根據《侵權責任法》的相關規定，侵害探礦權的，應承擔相應的侵權責任。對侵害探礦權的損害賠償，應是對探礦權作為一種獨立的用益物權財產價值的賠償，而不是僅指對探礦實際投入直接損失賠償。”最高人民法院在“大唐阿魯科爾沁旗新能源有限公司與赤峰市中金礦業有限公司財產損害賠償糾紛案”（(2019)內04民終455號）《民事判決書》中認定：“探礦權和采礦權均實行有償取得制度，均屬于用益物權。依法取得的探礦權受法律保護，探礦權作為一種用益物權，其具有自身的價值，不僅包括探礦權人對其取得《礦產資源勘查許可證》范圍內礦產資源的占有、使用權，還應包括探礦權人對礦產資源的物權收益權。因此，對于探礦權這種用益物權的損害賠償責任，應基于該種用益物權的財產價值來確定，即根據侵害探礦權的財產損失應按照損失發生時的市場價格或者其他方式計算。”

 

五

礦產資源壓覆補償應當以礦業權價值作為補償標準

 

筆者認為，礦業權屬于用益物權，礦產資源壓覆實際上造成礦業權人財產權益的損失，應當按照礦業權的市場價值進行補償。

（一）

以礦業權價值作為補償標準符合物權保護的法律規定

在我國的法律框架體系中，礦業權(包括探礦權和采礦權)是由礦產資源所有權派生出來的用益物權，礦業權人依法對其權利范圍的礦產資源享有占有、使用、收益和處分的權利。《民法典》第三百二十九條規定：“依法取得的探礦權、采礦權、取水權和使用水域、灘涂從事養殖、捕撈的權利受法律保護。”

《礦產資源法》第三條中規定，國家保護探礦權和采礦權不受侵犯，保障礦區和勘查作業區的生產秩序、工作秩序不受影響和破壞。《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》（國土資發〔2000〕309號）第三條規定：“探礦權、采礦權為財產權，統稱為礦業權，適用于不動產法律法規的調整原則。依法取得礦業權的自然人、法人或其他經濟組織稱為礦業權人。礦業權人依法對其礦業權享有占有、使用、收益和處分權。”

可見，礦業權作為用益物權，是礦業權人重要的財產權益，礦業權人的合法權益應該得到尊重和保護。

《民法典》第二百三十八條規定：“侵害物權，造成權利人損害的，權利人可以請求損害賠償，也可以請求承擔其他民事責任。”第一千一百八十四規定：“侵害他人財產的，財產損失按照損失發生時的市場價格或者其他方式計算。”最高人民法院編輯出版的《中華人民共和國民法典理解與適用》一書中，針對上述條款指出，“財產損害賠償應當以全部賠償為原則，計算財產損害，就是計算財產的直接損失和間接損失，然后實行全部賠償。由于損失通常體現為侵害發生后被侵權人財產的市場價格的減少，因此，此處的按照市場價格計算應為根據財產的市場價值的減少來計算。”

建設項目壓覆礦產資源，無論建設項目本身程序是否合法，無論壓覆行為是否經過了行政審批，其壓覆的結果都是造成礦業權人物權權益受到損害。按照物權保護法律原則和法律規定，對于礦業權人用益物權因此受到的損害，項目建設主體應按照損失發生時的市場價格向礦業權人補償損失。

（二）

137號文件規定的壓覆補償范圍不應作為壓覆礦業權補償的法律依據

在礦產資源壓覆補償中，有一種觀點認為應當以國土資源部137號文件規定的補償范圍作為補償標準，在司法實踐中也不乏這樣的判例。137號文件規定，項目建設單位對礦業權人補償的范圍原則上應包括：“1. 礦業權人被壓覆資源儲量在當前市場條件下所應繳的價款（無償取得的除外）；2. 所壓覆的礦產資源分擔的勘查投資、已建的開采設施投入和搬遷相應設施等直接損失”。上述補償范圍通常屬于礦業權人直接損失，即礦業權人取得礦業權成本，進行勘查、礦山開發建設投資以及搬遷費用。

筆者認為，國土資源部137號文件不應作為礦產資源壓覆補償的標準，理由有二：

第一，礦產資源壓覆補償糾紛屬于民事法律關系，國土資源部作為礦政管理部門系行政機關，無權對壓覆礦產資源賠償糾紛這一民事法律問題作出規定。137號文件的上述內容，對處理壓覆礦業權賠償問題不具有強制性，不應作為處理壓覆礦業權賠償問題的依據。如最高人民法院在“廣元市茂成商貿有限責任公司、蘭渝鐵路有限責任公司探礦權糾紛案”（（2017）最高法民終494號）民事判決書中認定，“關于137號文，是由國土資源部印發的關于進一步做好建設項目壓覆重要礦產資源審批管理工作的管理性文件，強調的是相關行政管理部門的審批管理職責，不能直接作為處理民事主體之間民事權益糾紛的依據。且從該文件內容看，并沒有排斥民事主體之間以簽訂協議的方式解決補償問題。”

第二，國土資源部137號文件僅是規范性文件，法律位階較低。建設項目壓覆礦產資源補償糾紛，性質屬于物權損害賠償問題。損害賠償作為民事基本制度之一，唯立法機關通過法律形式方可予設定。《民法典》第二百三十八條規定：“侵害物權，造成權利人損害的，權利人可以請求損害賠償，也可以請求承擔其他民事責任。”第一千一百八十四規定：“侵害他人財產的，財產損失按照損失發生時的市場價格或者其他方式計算。”而137號文件為國土資源部作出的規范性文件，其位階遠低于法律，故其與法律規定相沖突時，不能作為礦產資源壓覆補償的法律依據。

綜上所述，筆者認為，針對建設項目壓覆礦產資源的補償問題上，應正確認識其法律關系性質，準確把握礦業權的用益物權屬性，嚴格遵循物權保護原則和財產損害賠償原則。對于礦業權這種用益物權的損害賠償責任，應基于用益物權的財產價值來確定，而不能簡單地等同于權利人對該種用益物權的實際投入。因此，建設項目壓覆礦產資源應當以礦業權財產價值為標準，給予礦業權人公平合理的補償。

來源：金誠同達 公眾號